第四章 环境保护法律制度
第一节 土地利用规划制度
一、土地利用规划制度的概念
土地利用规划制度是指国家根据各地区的自然条件、资源状况和经济发展需要，通过制定土地利用的全面规划，对城镇设置、工农业布局、交通设施等进行总体安排，以保证国家的经济发展，防止环境污染和生态破坏。
通过土地利用规划可以实现合理布局，贯彻"预防为主"的方针。土地利用规划是一种积极的治本的，综合性的环境管理措施。对于国土的规划和控制，也是通过国土规划法来实现的。
（一）城市规划
城市规划是城市各项建设、工程设计和城市管理的依据，具有法律约束力。制订城市规划，要合理地利用城市土地，综合规划和布署城市的经济、文化、公共事业和环境保护等各项建设，保证城市有秩序地协调发展。
根据《城市规划法》规定，对于污染企业，特别是在首都、省会、历史文化名城和风景旅游城市的污染企业，要制订限期治理规划，责令限期治理。对于污染严重又不能治理的企业，要有计划地实行关、停、并、转、迁。这样可使不合理的城市结构和布局得到改造，改变城市内生产和非生产设施比例失调而造成功能区分布杂乱、交通拥挤、住房紧张、环境污染严重的现象。
（二）村镇规划我国１１亿人口，９亿是农村人，绝大部分土地分属农村。作好村镇规划、建设和管理工作，直接关系到９亿人口的生活环境的改善、国土的整治、资源开发、农业规划、环境保护和生态平衡。村镇规划中的村镇住宅规划，是直接关系居民生活条件的改善。住宅建筑用地要求安排在自然环境良好，空气、水质不受污染，符合居住卫生和安全的地段。
二、保护土地的法律规定
我国已制订颁布的与保护土地有关的法律有：《中华人民共和国土地管理法》、《土地复垦规定》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国矿产资源法》。这些法律、法规对保护土地作了如下规定：
（一）合理利用土地，确保其环境效能。
为了达到合理利用土地，确保其环境效能必须采取全面规划、合理利用土地，这在《土地管理法》中作了具体规定。
（二）防止水土流失、风蚀沙化、盐渍化、潜育化等土地破坏。
水土流失、风蚀沙化、盐渍化、潜育化等土地破坏，严重毁损、降低了土地质量，破坏了土地的环境效能，危及生态系统的平衡，为防止此情况发生，则在《水土保持法》、《森林采伐更新规程》《矿产资源法》、《草原法》、《森林法》中对防止水土流失、风蚀沙化作出了具体规定。在《环境保护法》中对防止土地盐溃化、潜育化和地面沉降作出了具体规定。
（三）关于土地复垦的规定，详见《土地复垦条例》。
（四）防止土地污染的规定。
因土地污染可导致土地不能适于人类居住，使其生物生产能力下降或消失，严重危害土地的环境效能。为防止土地污染，在《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《城市污水灌溉农田水质标准》等法律法规中都作了具体规定。在防治土地污染方面的法律基本是完善的。
（五）防止土地浪费的规定。
前面已讲过土地具有不可替代性和有限性。对于人多地少的我国，杜绝土地浪费，节约利用土地是十分必要的，也是迫在眉捷的事。为此在《土地管理法》和《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》中对此都作了具体的规定。
对于土地利用规划，防止土地破坏、污染，合理地节约利用土地等保护土地的法律体系已基本形成，尤其是对耕地等作出了详细的规定。
第二节 环境影响评价制度
一、环境影响评价的概念
环境影响评价（亦称环境质量预断评价），是与环境质量现状评价并列的一种环境质量评价方式。环境影响评价是指在制定开发计划和进行建设项目时，事先对于这一开发计划和建设项目将给大气、水体、土壤、生物以及由它们组成的环境系统造成什么影响，其结果又将给人类的健康和生活环境、自然环境及经济、文化、历史文迹环境造成什么影响进行调查、预测、评价的全部活动。
这项活动主要是针对工业区的建设或扩建，城市的新建或扩建，以及大中型建设、改建、扩建项目，事先进行充分调查研究，作出科学的预测和估价，并提出预防环境污染和破坏的措施。
二、环境影响评价制度的概念
环境影响评价制度是指对可能影响环境的工程建设、开发活动、各种规划，预先进行调查、预测和评价，提出和编制审批环境影响报告书的内容、程序等方面所作出的规定。
环境影响评价是环境质量评价的一种。但又与环境质量评价中的环境质量现状评价的概念不同。
环境影响评价是带有预测性的工作。其目的是为了给有关单位对拟建工程的决策提供科学依据，防止开发建设活动对环境可能产生的污染和破坏。环境质量现状评价是指已经在环境中产生影响的污染物对于环境造成的影响作出现状评价，是属于对环境质量现状进行描述的工作。其目的是通过评价提出工作范围内存在的各种环境质量问题及解决的办法，为环境管理和治理工程提供科学依据。
三、环境影响评价的范围
环境影响评价的范围，一般是限于对环境质量有较大影响的各种规划、开发计划、建设工程等。我国根据《建设项目环境保护管理法》的规定，必须编制环境影响报告书的建设项目有：
（一）一切对自然环境和生态平衡产生影响的大中型水利枢纽、矿山、港口、铁路、公路建设项目；
（二）一切对自然环境产生影响或排放污染物对周围环境产生影响的大中型工业建设项目；
（三）大面积开垦荒地、围湖围海和采伐森林的基本建设项目；
（四）对珍稀野生动物植物资源的生存和发展产生严重影响，甚至造成灭绝的大中型建设项目；
（五）对各种生态类型的自然保护区和有重要科学价值的特殊地质、地貌地区产生严重影响的建设项目；
（六）县级或县级以上环境保护部门确认对环境有较大影响的小型建设项目（包括乡镇街道和个体生产经营者的建设项目）。
四、编制环境影响报告书的基本内容
这项工作是阐述与某个活动的环境影响有关的各种情况、数据和分意见，它是环境影响评价的书面表现形式，是开发建设项目的重要文件。我国规定环境影响评价的内容为：
（一）建设项目的一般情况：
建设项目的名称、性质、规模、地点、产品方案、工艺方法、原料、燃料、水的用量及来源，污染物种类和排放量、排放方式、废弃物回收利用及处理方案，占地面积和土地利用与发展规划情况等。
（二）建设项目周围地区的环境状况调查，包括地形地貌和地质情况、江河湖海的水文情况、气象情况、周围地区矿藏、森林、草原、水产和野生动植物等自然资源情况，自然保护区，风景游览区，名胜古迹、温泉、疗养区以及重要政治文化设施情况，现有工矿企业的分布情况，生活居住区分布情况和人口密度，地方病等情况，周围地区的大气、水、土壤的环境质量状况。
（三）建设项目对周围地区的环境影响的分析和预测，包括对周围地区的地质、水文、气象可能产生的影响，对自然资源产生的影响，各种污染物的排放对周围大气、水、土壤的环境质量影响的范围和程度；噪声、震动对生活居住区的影响范围和程度；防范、减少和消除上述各种影响的措施；环境保护措施的投资估算。
（四）环境监测制度建议，包括布点，机构，人员，设备和监测项目。
（五）环境影响经济损益分析。
（六）结论，包括下列问题：对环境质量的影响；建设规模，性质；选址是否合理，是否符合环保要求；采取的防治措施经济上是否合理，技术上是否可行；是否需要再作进一步评价。
五、进行环境影响评价工作的程序
（一）环境影响评价书（表）制编程序
１．由建设单位首先组织或委托有关部门进行调查、评价，而后制作环境影响评价书（表），这项编制工作要在项目的可行性研究阶段完成。
２．环境影响报告书（表）在设计任务书下达之前提交给项目建设的主管部门进行预审。
３．经过预审后的环境影响报告书（表）再由环境保护部门审查批准，而后提交设计和施工。
（二）环境影响报告书的审批权限
１．小型项目按照各地区规定的审批权限审批。
２．大中型项目由所在地的省级环境保护部门审批。
３．跨省、自治区、直辖市界区的项目；特殊性质的建设项目由国家环境保护局审批。
４．对环境问题有争议的建设项目，提交上一级环境保护部门审批。
凡未获批准的环境影响评价书（表）的建设项目，计划部门不准审批计划任务书，土地管理部门不予办理征地手续，银行不予贷款。否则，擅自施工的，要责令其停止施工，补办审批手续外，对建设单位及其单位负责人处以罚款。
通过实践证明，环境影响评价制度的执行，可以防止一些建设项目对环境产生严重的不良影响，也可以通过对可行性方案的计较和筛选，把某些建设项目对环境的影响减少到最小的程度。因此，环境影响评价制度同国土利用规划一起被视为贯彻预见性环境政策的重要的法律制度。
第三节 "三同时"制度
一、"三同时"制度的概念
"三同时"制度是中国首创的一项环境保护管理制度。是在环境管理中防止出现新污染源污染环境的一项行之有效的制度。它要求一切企业、事业单位在进行新建、改建、扩建工程时，防治污染和其他公害的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工投产。
"三同时"制度与环境影响评价制度结合起来同时贯彻执行成为我国执行"预防为主"的环境保护方针的配套环境管理制度，真正作到合理布局，最大限度地消除和减轻污染。
（一）同时设计
是指建设单位在委托设计时，要将防治污染和生态破坏的设施与主体工程一并委托设计，承担设计的部门必须按照国家有关规定，把防治污染和生态破坏的设施与主体工程同时设计。而且要求，基本建设项目的初步设计中要有环境保护的篇章，其内容：
１．环境保护设计的依据；
２．排放污染物的种类、数量、处理工艺及达到的排放标准；
３．防治污染设施的种类、构造、操作规程；
４．对生态变化采取的防范措施等。
将上述设计文件按规定报送有关环境保护部门审查批准。
（二）同时施工
是指施工单位在接受有污染的建设项目施工任务时，要同时承包防治污染和生态破坏的设施的施工任务。环境保护部门对于施工，试转过程中的环境保护措施的实施情况有权进行检查。建设单位应给予积极地协助，提供必要的资料。要求施工过程中必须作到：
１．防止盲目地对自然环境造成不应有的破坏；
２．防止和减轻粉尘、噪声、振动等对周围生活区的污染危害。
（三）同时投产
是指防治污染和生态破坏的设施建成后，建设项目才能与其一并投产使用。为此，规定在基本建设项目竣工验收中应注意的事项：
１．要有环境保护部门参加检查环境保护设施工程的验收；
２．环境保护设施没有建成或达不到要求的，不准验收、不准投产，否则追究法律责任。
二、"三同时"制度的法律规定
针对我国以往进行经济建设不能正确处理各种比例关系，尤其是经济建设与环境保护的比例关系，往往把环境保护的资金、材料、设备挤掉；在法律上没有一套具体的、明确的法律制度来保证，只在单行法规中作些原则性的规定。在１９８６年８月颁布的《建设项目环境保护管理办法》中对"三同时"制度的有效执行问题作了具体规定：
（一）凡从事对环境有影响的建设项目，都必须执行"三同时"制度。
（二）各级政府的环境保护部门对建设项目的环境保护实施统一的监督管理，包括设计任务书中有关环境保护内容的审查；环境影响报告书（表）的审批；建设施工的检查；环境保护设施的竣工验收；环境保护设施运转和使用情况的检查和监督。
（三）建设项目的初步设计，必须有环境保护内容，包括环境保护措施的设计依据，防治污染的处理工艺流程、预期效果，对资源开发引起的生态变化所采取的防范措施，绿化设计，监测手段，环境保护投资的概预算。
（四）建设项目在正式投产使用前，建设单位要向环保部门提交"环境保护设施竣工验收报告"，说明设施运行情况、治理效果和达到的标准。经验收合格并发给"环境保护设施验收合格证"后，方可正式投入使用。
（五）凡环境保护设计内容未经环保部门审查的建设项目，有关部门不办理施工执照；物资部门不供应材料、设备；未取得"环境保护验收合格证"的建设项目，工商行政管理部门不办理营业执照。
第四节 排污收费制度
一、排污收费制度的概念
排污收费制度是指对向环境排放污染物或者超过国家排放标准排放污染物的排污者，按照污染物的种类、数量、浓度，由国家有关单位按照规定收取一定的费用的制度。这充分体现了污染者负担的原则，并可有效地促进污染治理和新技术的发展。
二、征收办法和用途
（一）征收排污费的办法。
１．收费的依据。
我国征收排污费是以环境标准作依据，排放污染物不超过国家规定的排放标准，不收费，超过国家排放标准排放污染物的单位，不论是企业还是事业单位都要交纳排污费；《水污染防治法》规定，凡是向水体排污都要交纳排污费，超标准排污则要交纳超标排污费。
２．收费标准。
从收费目的讲，收费标准应当高于或者至少等于为治理所排污染物所支付的费用，以促进污染者治理污染；如果收费标准低于治理费用，污染者将宁愿交排污费而不愿治理。我国目前规定的排污费标准，除了考虑污染治理费用外，还考虑企业管理水平，各地区经济发展水平的差异，能源政策以及对产品成本的影响等多种因素。为了防止收费标准低而影响企业治理污染积极性，又规定对缴纳排污费后仍未达到排放标准的单位，从开征第三年起，每年增加缴纳５％的排污费。
（二）排污费的使用。
根据《征收排污费暂行办法》规定，征收的排污费要纳入预算，作为环境保护补助的专项资金，不参与体制分成。
中央部属和省属排污单位的排污费，缴入省级财政；其他单位的排污费缴入当地的地方财政，在中央部属和省属企业较集中的地区，经省人民政府批准，排污费可缴入当地地方财政。其使用方向有：
１．补助重点排污单位治理污染源，一般不得超过其缴纳排污费的８０％。
２．用于区域性综合污染治理。
３．用于补助环境保护部门购置监测仪器设备，环境保护宣传教育、技术培训等。不得用于环境保护部门自身的行政经费和兴建楼堂馆所等非业务性开支。１９８８年９月国务院颁布了《污染源治理专项基金有偿使用办法》中规定，从排污费用于补助重点污染单位治理污染源的资金中提取２０-３０％，设立污染源治理专项基金。该项基金设在省、市、县环保部门，实行分级管理，独立核算，有偿使用，委托银行贷款。贷款对象是缴纳排污费的企业，用于重点污染源治理，三废综合利用。
第五节 许可证制度
许可证制度是指凡对环境有不良影响的开发、建设、排污活动以及各种设施的企业建设和经营，均须由经营者向主管机关申请，经批准领取许可证后方能进行。这是国家为加强环境管理而采用的一种行政管理制度。
一、许可证的种类
在环境管理中采用的许可证大致有：
（一）规划许可证。适用于发展规划；
（二）开发许可证。适用于资源开发、工程建设；
（三）生产销售许可证。适用于各种危险、有毒物质的生产和销售；
（四）排污许可证。这是各国使用最多的一种，尤其是向水体排污的许可证使用。
环境要素很多，为此许可证种类也就多。我国环境管理中已采用的有：土地使用许可证、砍伐林木许可证、向海洋倾废特许证等。
二、许可证管理程序
在采用许可证制度的国家，一般都根据管辖的范围和对象，设立各种许可证管理系统来负责管理许可证申请书，审查和发放许可证，监督许可证的执行情况，并对违反许可证规定的持证者实行行政处罚或采取其他补救措施。许可证管理程序分为：
（一）受理申请：
对于申请人提出的书面申请，要求附有审查所必要的图表、说明及其他文件。如果涉及到技术秘密或商业秘密的资料，其主管机关有义务为其保密。
（二）审查：
审查程序，首先在报刊上公布该项申请，在规定期限内征求公众及各方面意见，主管机关在听取各方面意见并考虑技术、经济、环境、社会等情况的基础上对申请进行审查。
（三）决定：
经过审查后，应作出颁发或拒发许可证的决定。同意颁发许可证时，主管机关可规定持证者应尽的义务和各种限制条件。
（四）监督：
主管机关对执行许可证的情况可随时监督检查，包括索取有关资料、检查现场设备、监督排污情况、发出必要的行政命令等。在情况发生变化或者持证者的活动影响公众利益时，可修改许可证中原规定的限制条件。
（五）处分：
持证者如违反许可证中规定的义务或限制条件，造成环境损害或其他后果，主管机关可中止、吊销许可证。违法者应承担有关的法律责任。
第六节 经济刺激制度
随着我国经济体制改革和环境管理的加强，近年来开始重视运用经济刺激手段，并在有关的法规中作出了相应的规定。
一、在财政上的援助
国家对企业的污染治理给予一定的财政援助，是指从国家基建投资和更新改造投资中直接支付的资金。在"六五"期间用于环境保护的资金约１７０亿元。在１９８４年６月公布的《环境保护资金渠道的规定》第二条规定："各级经委、工交部门和地方有关部门及企业所掌握的更新改造资金中，每年应拿出７％用于污染治理。污染严重治理任务重的，用于污染治理的资金比例可适当提高。"
二、低息贷款
用优惠贷款方式鼓励企业进行污染防治和废物综合利用在有关法律予以规定。如１９８４年５月颁布的《关于环境保护工作的决定》中规定："企业用于防治污染或综合利用三废项目的资金，可按规定向银行申请优惠贷款。"１９８５年９月颁布《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》第１０条规定："对微利和增产国家急需原料的综合利用项目，各专业银行应当积极给予贷款扶持，还贷期限可以适当延长。"１９８６年１月颁布的《节约能源管理暂行条例》第４１条规定："对国家信贷计划内的节能贷款，实行优惠利率，并可由有关主管部门按国家规定给予贴息；允许贷款企业在缴纳所得税前，以新增收益归还。对社会收益较大而企业效益较小的节能基建拨款改贷款的项目，有关主管部门可按国家规定豁免部分或者全部本息。"
三、税收方式给以鼓励和抑制
在我国企业由上缴利润全部改为纳税以后，税收的调节作用更加明显。国家为了通过减税、免税的办法鼓励企业治理污染和综合利用，在《关于环境保护工作的决定》中规定："采取鼓励综合利用的政策。工矿企业为防治污染，开展综合利用所生产的产品利润五年不上交，留给企业继续治理污染，开展综合利用。这项规定在实行利改税后不变，仍继续执行。""工矿企业用自筹资金和环境保护补助资金治理污染的工程项目，以及因污染搬迁另建的项目，免征建筑税。"
"由企业自筹资金建设的综合利用项目生产的产品，可以减免产品税。"
"经有关部门鉴定批准的节能新产品，在一定时期内免征产品税、增值税。"企业技术改造所需引进的节能机器设备、测试仪器、仪表等，按国家税法规定，减免进口关税和产品税。
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□ 作者：杨炳芝