第三章 城市规划的制定
第一节 城市规划的编制
一、编制城市规划的组织和程序
组织编制城市规划是市、县人民政府的一项重要职责。依据城市规划法第１２条的规定，设市城市的城市规划由市人民政府组织编制，县人民政府所在地镇的城市规划由县人民政府组织编制。城市规划特别是城市总体规划，涉及城市建设和发展的全局，包括土地、人口、环境、工业、农业、商业、文化、交通、能源、通信、防灾等各方面的内容。编制过程中需要收集各个方面的资料，进行各方面的发展预测，协调各个方面的关系。这种综合性的工作，必须由城市人民政府直接领导和组织。城市规划的设计工作，可以由城市规划行政主管部门或具有相应设计资格的单位承担。
编制城市规划大体上要分成七个阶段。（一）编制城市规划纲要，它是由城市人民政府在城市规划编制前组织制定的。主要对总体规划需要确定的性质、规模、目标、发展方向等内容提出原则性的意见，作为编制城市规划的依据之一。
（二）进行调查研究、收集资料，广泛征求人民群众和有关部门的意见。（三）进行技术、经济论证和多方案的比较。（四）组织鉴定。（五）同级人民代表大会或者常委会审查同意，即对拟上报的城市规划方案进行讨论审查，并决定同意上报。（六）上级人民政府审批。（七）公布。
二、编制城市规划的原则
（一）改善城市，保护传统风貌和地方特色的原则。在确定城市布局、功能分区和进行各项建设的具体安排时，禁止在城市主导风向的上风向和水源上游地区安排产生有毒、有害废弃物的建设项目；应当预留城市绿化用地和环境卫生设施建设用地；不得破坏和影响具有保护价值的文物古迹和自然景观，城市建设应当保持和体现民族传统风貌和地方特色。达到城市布局合理、环境优美、并各具特色。
（二）有利生产、方便生活的原则。在确定城市布局和具体安排各项建设时，应当合理配制产业结构、形成完善的经济社会运行机制；应当充分考虑原材料工业与加工工业，重工业与轻工业，第二产业与第三产业在生产、运输、仓储、经销之间的关系；应当尽量满足男女人口比例、交通、通信以及科研、教育、文化、体育、卫生等生活方面的需求。
（三）预防和减轻灾害的原则。在进行城市布局和各项建设具体安排时，应当充分考虑城市中各种自然灾害、救灾需要；不得在居民区安排可能危及居民生命、财产安全的建设项目；应当充分考虑各类防灾专业规划（消防、抗震、治安、防洪、人防等）中疏散路线、避灾场所，管理单位，设施设备的要求，与各类防灾专业规划协调，并在建设用地和建设项目投资中予以保证。
（四）合理用地、节约用地的原则。在确定城市用地规模，用地布局和安排建设项目的位置范围时，应当十分珍惜每一寸土地，合理利用每一寸土地，充分发挥每一寸土地的价值。
城市的聚集效益决定了经济社会的发展必然走城市化的道路，建设和发展城市必然要占用土地。但我国土地资源短缺，人多地少，尤其是耕地少。因此，城市建设必须严格执行规定的城市用地标准，不得扩大城市用地规模。在确定具体建设项目的位置范围时，应当对各项定额指标精打细算，尽量利用荒地、劣地、非耕地，尽少占菜地良田。城市新区开发，旧区改建应当统一规划、综合量开发，配套建设，避免零星、分散建设。通过综合开发满足工业、交通、住宅、商业、办公、基础设施、科教文卫等各方面的要求，切实充分发挥每一寸土地的价值。
三、城市规划的阶段及内容
（一）城市规划的阶段。编制城市规划一般分为总体规划、详细规划两个阶段。但考虑到大城市、中等城市规模较大，依据总体规划直接编制详细规划，确有一定困难，因而规定，大、中城市可以编制分区规划。所谓分区规划是将总体规划中不同地区，不同地段土地的用途、范围、容量等分别做出进一步的确定和控制，使其能够顺利地编制详细规划。在理论上，分区规划仍然属于总体规划的范畴，它只不过通过若干张分区规划，将总体规划的意图更清晰、更有操作性地表现出来。小城市一般可以不编制分区规划。
（二）总体规划的主要内容。城市总体规划是确定城市性质、规模、发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合步署。总体规划的期限为二十年。对城市近期内发展布局和主要建设项目的安排，称为近期建设规划，一般分成五年，它是城市总体规划中的一个组成部份。另外城市总体规划还应当对城市远景发展进程及方向作出轮廓性的安排。
城市总体规划的主要内容。１．市和县域行政辖区内的城镇体系规划，城市交通、基础设施、生态环境、风景旅游资源进行合理布局和综合安排。２．确定规划期限内城市的用地规模和人口规模。３．确定市区，中心区的位置、范围，确定城市用地发展方向和布局结构。４．确定城市对外交通系统的结构和布局，编制城市交通运输和道路系统专业规划。５．确定城市供水、排水、供气、供热、供电、通信、环保、环卫等设施的发展目标和总体布局。６．确定城市河湖水系和绿化系统的治理、发展目标和总体布局。７．编制城市防洪、抗震、人防等专业防灾规划。８．确定需要保护的风景名胜、文物古迹、传统街区，并划定保护和控制范围。９．编制历史文化各城保护规划。１０．确定旧城改建、用地调整的原则、方法和步骤，提出控制市区人口密度的要求。１１．对城市规划区内的农村居民点、乡镇企业等建设用地，蔬菜、牧场、林木花果、副食品基地等作出统筹安排，划定保留的绿地和隔离地带。１２．编制近期建设规划，确定近期建设目标、内容和实施部署。
城市总体规划是通过文件和主要图纸表现出来。规划文件主要包括规划文本和附件。规划说明及基础资料收入附件。图纸主要有城市现状图、市、县城城镇体系规划图、总体规划图、近期建设规划图、各类专业规划图等。图纸比例，大中城市一般为１A１００００～１A２５０００，小城市一般为１A５０００～１A１００００，其中城镇体系规划图一般为１A５００００～１A１０００００。
（三）详细规划的内容
详细规划是依据城市总体规划或分区规划，规定一定区域内的建设用地的各项控制性指标和规划管理要求，或直接对建设项目作出的具体安排。详细规划分成控制性详细规划和修建性详细规划。
控制性详细规划，主要作为城市建设综合开发、土地出让、土地使用权转让进行规划管理的依据。它的主要内容有：
１．确定规划地区内各类用地的界线和适用范围，提出建筑高度、容积率、建筑率的控制指标，各类用地内可以建设的建筑类型，规划地区内交通出入口方位，建筑红线距离等。２．确定规划地区内各级道路的红线位置、断面、控制点座标和标高。３．确定规划地区内工程管线走向，管径及工程设施的用地界线。控制性详细规划通过规划文件和图纸表示出来。规划文件包括土地利用和建设管理的细则及附件，附件包括规划文件说明及基础资料。图纸主要有，规划地区现状图、规划地区规划图等。图纸比例一般为１A１０００～１A２０００。
修建性详细规划是对即将进行修建的地区和建设项目，所作的具体安排。修建性详细规划的主要内容有：１．建筑和绿地的空间布局、景观规划设计、总平面布置图。２．道路系统、绿地系统、工程管线和竖向规划设计。３．估算工程量、拆迁量、总造价和分析投资效益。修建性详细规划通过规划文件和图纸表示出来。规划文件为规划设计说明书，图纸主要包括，规划地区现状图、总平面布置图、各项专业规划图、竖向规划图等。图纸比例一般为１A５００～１A２０００。
（四）分区规划的内容
分区规划是在总体规划的基础上，对城市中的部份地区的土地利用、人口分布、基础设施配置作出进一步的规划安排，为详细规划的编制提供依据。它的主要内容有：１．原则确定分区内土地使用性质、人口分布、建筑用地的容量控制指标。２．确定市、区级基础设施的分布及用地范围。３．确定分区内主、次干道的红线位置、断面、控制点座标和标高，主要交叉口、广场、停车场的位置和控制范围。４．确定绿地系统、供电高压线走廊、对外交通设施、风景名胜的用地界线，文物古迹、传统街区的保护范围和保护要求。５．确定工程管线的位置、走向、管径、服务范围及工程设施的位置和用地范围。
分区规划通过规划文件和图纸表示出来。规划文件包括规划文本和附件，主要图纸有分区规划图、分区现状图、分区土地利用规划图、各项专业规划图等。图纸比例一般为１A５０００。
第二节 城市规划的审批
一、城市规划分级审批制度
（一）城市总体规划的审批。直辖市的城市总体规划，由城市人民政府报国务院审批。省、自治区人民政府所在地的城市，例如山东省济南市；百万人口以上的大城市，例如齐齐哈尔市；国务院指定的城市，例如桂林市。这些城市的总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。设市城市的总体规划，报所在地的省、自治区人民政府审批。县人民政府所在地镇的总体规划，报省、自治区、直辖市人民政府审批；其中市管辖的县人民政府所在地镇的总体规划，
报所在地市人民政府审批；其它建制镇的总体规划，报县（市）人民政府审批。
（二）详细规划的审批。城市的详细规划由城市人民政府审批。由于详细规划分成控制性详细规划和修建性详细规划，因此，可以考虑控制性的规划由市人民政府审批，修建性的规划由城市规划行政主管部门审批。详细规划是依据总体规划进行编制的，尤其大中城市，详细规划是依据总体规划和分区规划进行编制的，修建性规划又是依据控制性规定做出的，因此，修建性详细规划由规划行政主管部门审批不会影响城市总体规划的实施。
（三）分区规划的审批。城市分区规划由市人民政府审批。只有大、中城市才有必要编制分区规划，虽然理论上分区规划属于总体规划的范畴，但它又是依据已经批准的总体规划编制而成，因此，可以由城市人民政府审批。
另外，根据城市规划的规定，城市总体规划上级审批前，须经同级人民代表大会或其常务委会审查同意。实践证明，城市总体规划应当让同级人民代表大会及其常务委员会了解并进行把关是非常必要的，但人民代表大会及其常务委员会通过的草案、报告具有法律效力，各级行政机关无权再行变更，而城市总体规划须报上一级行政机关审批并有可能变更。因此，城市规划法所称的审查同意，是指由人民代表大会及其常务委员会对拟上报的规划方案进行讨论审查，并同意上报的含义。
二、城市总体规划的调整
城市总体规划的调整是指在不影响城市性质，规模、发展方向的前提下，对城市中的局部地区的用途、容量、标准定额等方面所作的修改。例如适当调整某些地块的功能，以满足城市用地需求及合理利用土地的需要。例如，在不违背城市道路总体布局的原则下，对某些道路的宽度、走向等进行修改。城市规划是一门内容广泛并具有长期性、综合性特征的学科。总体规划的期限为二十年，而城市的生产、生活的发展日新月异，规划要适用、指导不断变化着的城市需求，就决定了必须要定期地对城市总体规划进行局部的修改。对城市总体规划进行的局部调整，应当由城市人民政府将调整方案报同级人大常委会和原审批机关备案。
三、城市总体规划的变更
城市总体规划的变更是指涉及城市性质、规模、发展方向等方面所作的修改。例如，由于机场、铁路、大型工业项目的兴建或下马，影响到城市的总体布局和城市的发展方向。例如由于产业结构的重大调整或城市人口大幅度增长，造成城市性质和规模的重大变更。经过批准的城市总体规划，在经历一段时间后，出现不能适应城市经济和社会发展的要求；进行重大变更，也是正常的。对城市总体规划进行重大变更的修改，应当由城市人民政府组织进行，修改后的方案，须经同级人民代表大会或其常委会审查同意后，报原批准机关批准。总的来说，对城市总体规划的变更，应当与编制和审批的程序一样。
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□ 作者：杨炳芝