第三章　审计工作程序

第一节 审计工作原则

　　审计工作原则，是指审计机关、审计工作人员，在进行审计监督检查、提出审计报告、作出《审计结论和决定》等一系列审计工作时，都必须遵守的行为准则和指导思想。根据我国宪法、《审计条例》和其它审计法规的规定，审计工作必须遵守以下５项原则：法制原则；独立原则；客观原则；公正原则；保密原则。

　　一、法制原则

　　法制原则是指，审计机关和审计工作人员，必须依法进行审计监督。具体说，必须依照国家法律、法规和政策的规定，进行审计监督；审计工作人员应当依法审计，忠于职守，廉洁奉公，坚持原则。法制原则是所有审计工作原则中最主要的、最基本的原则，贯穿于审计工作的全部过程。没有审计法就没有审计。违背法制原则，就是破坏审计法律制度。

　　二、独立原则

　　独立原则是指，审计机关和审计工作人员，依法独立行使审计监督职权。具体说，就是在行使审计监督职权时，只服从国家法律，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉；审计工作人员依法独立行使审计监督权，受国家法律保护，任何人不得打击报复。独立原则是针对外部干涉而言的，主要适用于进行审计监督检查、提出审计报告、作出《审计结论和决定》等审计工作环节，要求并支持审计机关、审计工作人员，排除和抵制行政机关、社会团体和个人的非法干涉。

　　三、客观原则

　　客观原则是指，审计机关和审计工作人员进行审计监督工作，必须作到客观真实。具体说，审查凭证、帐表，查阅文件、资料，检查现金，实物，向有关单位和人员进行调查、提取证明材料；上一级审计机关作出《复审结论和决定》；审计机关检查《审计结论和决定》的执行情况，等等，都必须坚持实事求是的态度。客观原则是对审计机关和审计工作人员的工作作风而言，要求审计工作人员树立严肃认真和科学的工作作风，不能先人为主，主观臆断，而应当反映客观真实情况。客观原则主要适用于审计监督检查，进行复审，检查执行等审计工作环节。

　　四、公正原则

　　公正原则是指，审计机关和审计工作人员进行审计监督，必须公正。具体说，审计工作人员提出《审计报告》，审计机关审查《审计报告》、作出《审计结论和决定》，审计机关在审计监督过程中对被审计单位采取临时性措施、作出临时性的制止决定，上一级审计机关作出《复审结论和决定》，等等，都必须持公正态度。公正原则也是对审计机关和审计工作人员的工作作风而言，用以指导审计工作人员加强职业道德修养，树立审计机关和审计工作人员的优良工作作风，以做到秉公办事。公正原则用途最广泛，含义亦十分深刻，贯穿于每一工作环节。

　　客观原则与公正原则在运用上的基本区别是，客观原则适用于审定事实，即以事实为依据。而公正原则适用于进行判断，即以法律为准绳。二者的有机联系是，在事实真实的基础上，根据法律给予评论。二者共同的作用与目的，是对被审计单位的财政、财务收支的真实、合法，进行审计监督检查，保障审计结论和决定的正确性，实现审计的监督任务。

　　五、保密原则

　　保密原则是指，审计工作人员进行审计监督检查工作时，必须保守秘密。审计监督检查工作中的秘密，主要有国家秘密、审计工作秘密。"国家秘密"的法律含义，是指１９８８年９月５日全国人民代表大会常务委员会通过公布的《中华人民共和国保守国家秘密法》第二条规定的，即"国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法律程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。"审计是对财政、财务的收支进行监督。其中相当数量的审计事项涉及国家秘密。审计中的"国家秘密"，主要是指《保守国家秘密法》第８条第一款第（四）项规定的"国民经济和社会发展中的秘密事项"。审计工作人员对在审计监督检查工作中涉及此类的问题，必须保守秘密。

　　"审计工作秘密"是指，审计机关确定的审计工作重点，编制的审计项目计划，审定《审计报告》，作出《审计结论和决定》等事项。这些事项实施之前，都必须保守秘密。

　　审计监督工作实行保密原则，是为了加强审计工作人员的工作纪律，以维护国家的安全和利益，保障审计监督工作有秩序地进行。

第二节 审计程序

　　审计程序是指审计监督检查的第一审程序，即审计机关对其审计范围内的审计事项，进行审计监督检查的程序。审计程序基本上不适用于终审审计，即不适用于第二审（复审）程序；亦不适用于审计申诉程序。

　　审计程序系由《审计条例》第五章专章规定的审计机关进行审计监督检查的步骤，是一种制度化的工作程序，具有强制性的法律效力，审计机关、审计工作人员和被审计单位都必须遵守。违反审计程序，将导致一系列的法律后果。审计工作人员违反审计程序，其中最主要的法律后果，是引起被审计单位对审计机关的《审计结论和决定》申请复审。被审计单位违反审计程序，严重者则构成属于阻挠、破坏审计工作的违法行为。

　　根据《审计条例》的规定，审计程序分为以下５个基本阶段：准备阶段；审查阶段；报告阶段；结论阶段；执行阶段，其中有的阶段又分为若干个小阶段。

　　一、准备阶段

　　准备阶段是审计程序中的第一个阶段。即审计机关在进入审计监督检查之前，需要进行必要的预备工作的一个阶段。准备阶段又分为编写"审计项目计划"，通知被审计单位两个小阶段。

　　（一）编写"审计项目计划"

　　各级审计机关应当根据国家的财政、经济政策，以及上级审计机关和本级政府对当前审计监督的要求，确定审计工作的重点，编制"审计项目计划"。

　　（二）通知被审计单位审计机关确定审计事项以后，应当组成审计组实施审计。但是实施审计监督检查之前，应当向被审计单位发送《审计通知书》，通知其接受审计监督检查。审计机关认为需要由被审计单位进行自查的，则应当在《审计通知书》中写明自查的内容与要求。

　　被审计单位接到《审计通知书》以后，应当作好接受审计监督检查的准备工作，并且提供必要的工作条件，以配合审计组进行审计监督检查工作。

　　二、审查阶段

　　审查阶段也称审计阶段，亦即实施审计监督检查阶段。这一阶段是整个审计监督工作的核心。审查阶段的主要工作内容和要求是，审计工作人员通过审查凭证、帐表，查阅文件、资料，检查现金、实物，向有关单位和人员进行调查并且取得证明材料，等等必要的审计活动，实施对被审计单位的审计监督检查，以审查其财政、财务收支是否真实、合法、具有效益。证明材料应当由提供者签名、盖章，方为有效。

　　审计工作人员实施审计监督检查时，应当按照下列规定进行：

　　（一）对审计中发现的问题，应当作出详细的、准确的记录，并且写明资料的来源。

　　（二）对用以证明审计事项的原始资料、有关文件和实物等，可以通过复印、复制、拍照等方法取得。

　　（三）审计工作人员参加有关会议时，对涉及审计事项的会议内容，应当作出记录。必要时，可以要求被调查单位，提供会议有关记录材料。

　　（四）对重要的审计事项进行调查时，审计工作人员应当不少于２人。

　　审计工作人员收集的证明材料，应当经过当事人核阅，并且签名、盖章。

　　三、报告阶段

　　审计组对被审计单位的审计事项审计终了，即进入报告阶段。报告阶段的工作内容与要求，主要是起草、提出《审计报告》，并且征求被审计单位对《审计报告》的意见。这个阶段又分为以下两个小阶段：

　　（一）起草，提出《审计报告》

　　审计工作人员对审计事项实施审计监督检查以后，即应起草《审计报告》。《审计报告》应当包括以下４项基本内容：

　　１．审计的内容、范围、方式、时间，以及对有关情况的概括；

　　２．与审计事项有关的事实；

　　３．《审计报告》所依据的法律、法规、政策的规定；

　　４．初步结论，处理意见和建议。

　　（二）征求被审计单位意见

　　《审计报告》起草完毕，审计组即应当征求被审计单位对《审计报告》的意见。被审计单位提出不同意见，认为《审计报告》中的事实不清楚或者有出入的，审计组则应当进一步核实；对《审计报告》中的结论和处理意见有异议的，审计组则应当根据有关法规和具体情况，认真进行研究。

　　被审计单位的意见，应当在收到《审计报告》之日起的十日内，以书面形式向审计组提出。被审计单位如果在规定的期限内没有提出书面意见，审计组则可以视为对《审计报告》没有异议。

　　四、结论阶段

　　所谓结论，就是对审计事项进行评价。审计机关接到审计组提出的《审计报告》以后，即对其进行审定，作出结论。结论阶段是整个审计监督检查的关键阶段。这个阶段的工作内容，主要是审计机机关审定《审计报告》，并且作出《审计结论和决定》。

　　由审计组起草、提出的《审计报告》，必须经由派出的审计机关作最后审定。审计机关对《审计报告》进行审定以后，即作出《审计结论和决定》。审计机关在对重大审计事项作《审计结论和决定》之前，对有下列内容之一的审计事项，应当征求有关部门的意见：

　　（一）审计依据界限不清的；

　　（二）需要追究地方、部门负责人的行政责任的；

　　（二）需要由有关部门采取重大改进措施的；

　　（四）审计机关认为需要征求有关部门意见的其他重大事项。

　　审计机关征求有关部门的意见以后，即依法独立作《审计结论和决定》。

　　审计机关的负责人，应当对其作出的《审计结论和决定》承担责任。

　　五、执行阶段

　　（一）执行的法律意义

　　执行就是对《审计结论和决定》的实施。审计机关代表国家作出的《审计结论和决定》，是具有强制力的法律文件。被审计单位和有关人员，都必须遵照执行。《审计结论和决定》如果涉及其他有关单位的，其他有关单位则应当协助审计机关执行。

　　审计机关作出《审计结论和决定》以后，即应当通知并监督被审计单位执行。执行《审计结论和决定》一般存在两种情况，一是自觉执行，即被审计单位主动执行《审计结论和决定》。一是强制执行，即当被审计单位拒不执行《审计结论和决定》时，由审计机关依法采取相应的措施，强制执行。

　　（二）对执行的检查

　　审计机关发出执行通知以后，应当对《审计结论和决定》的执行情况进行检查。审计机关检查执行情况时，应当根据下列情形分别处理：

　　１．被审计单位未按照规定期限和要求执行《审计结论和决定》的，审计机关应当对被审计单位、单位直接责任人员、单位负责人以及其他有关人员，给予警告、通报批评，并可酌情处以罚款；审计机关认为应当给予行政处分的人员，则移送监察部门或者有关部门予以处理。

　　２．审计机关如果发现自己作出的《审计结论和决定》不适当，则可以进行复查，重新作出《审计结论和决定》。

　　３．发现下级审计机关作出的《审计结论和决定》有不适当的地方，上级审计机关有权予以改变或者撤销。

第三节 复审

　　一、复审概述

　　（一）复审的概念

　　复审，是指上一级审计机关，对被审计单位不服审计机关（即一审审计机关）的《审计结论和决定》的申请，进行审查。我国的审计监督，实行"三级二审，二审终审"制度。被审计单位对审计机关的《审计结论和决定》不服，可以向其上一级审计机关申请复审。实行复审制度的目的，是为了保障《审计结论和决定》的正确性，以维护国家财经秩序，保护被审计单位和有关方面的合法权益。

　　（二）复审与复查的区别

　　在审计法律制度上和理论上，必须分清"复审"与"复查"。复查，是审计机关在检查自己作出的《审计结论和决定》的执行情况时，发现其不适当，而自行进行复查、复审，则是由于被审计单位对审计机关作出的《审计结论和决定》不服，向上一级审计机关申请复审，并由其作出《复审结论和决定》。

　　二、复审的申请

　　根据《审计条例》的规定，被审计单位提出复审申请，有以下两种办法：

　　（一）如果被审计单位对审计机关作出的《审计结论和决定》不服，则可以在收到《审计结论和决定》之日起１５日内，向上一级审计机关申请复审。

　　（二）如果被审计单位对审计机关派出机构作出的《审计结论和决定》不服，则可以向派出机构的审计机关申请复审。

　　三、复审程序

　　（一）复审期限

　　上一级审计机关应当在收到复审申请之日起的三十日内，进行复审，并且作出《复审结论和决定》。但是在特殊情况下，作出《复审结论和决定》的期限，可以适当延长。

　　（二）对原《审计结论和决定》的处理

　　上级审计机关办理复审事项，应当按照下列三种情况，分别处理：

　　１．如果原《审计结论和决定》认定事实清楚，定性和处理恰当，则应当维持原《审计结论和决定》。

　　２．如果原《审计结论和决定》认定事实清楚，定性和处理不当，则应当纠正原《审计结论和决定》中不适当的定性或者处理。

　　３．如果原《审计结论和决定》事实不清楚，或者证明材料不足，则应当重新进行审查、核实。

　　四、复审结论和决定

　　复审是审计审级制度中的第二审程序，即终审程序，因此上一级审计机关的《复审结论和决定》，为终审结论和决定，即发生法律效力的审计结论和决定。在进行复审期间，原《审计结论和决定》应当照常执行。不能以申请复审为由，拒绝执行。

第四节 申诉

　　一、申诉的概念

　　申诉，是指被审计单位对终审结论和决定不服，请求终审机关或者其上级审计机关重新审查。上一级审计机关的《复审结论和决定》，审计署的《审计结论和决定》都是终审结论和决定。但是，被审计单位如果对终审结论和决定不服，则可以向终审审计机关或者其上级审计机关，提出申诉。

　　申诉是一种审计法律监督制度，即从法律制度上监督《审计结论和决定》而保障其正确性，以维护财经法纪秩序，保障被审计单位和有关方面的合法权益。

　　二、申诉与复审的区别

　　申诉与复审是两个完全不同的概念。二者的主要区别有以下３点：

　　（一）审查的客体不同

　　复审审查的客体是《审计结论和决定》。而申诉审查的客体则是《复审结论和决定》，即终审结论和决定。

　　（二）审查的主体不同

　　复审的主体只能是上一级审计机关，而申诉的审查主体则不确定，包括终审审计机关，或者其上级审计机关。

　　（三）审查的时间不同复审受时效限制，而申诉则无时效规定。

　　三、申诉与复查的异同

　　（一）申诉与复查的区别

　　申诉与复查的主要区别有以下两点：

　　１．发生程序的依据不同。申诉是由于当事人（被审计单位）不服《终审结论和决定》而发生的。而复查则是由于审计机关在检查自己作出的《审计结论和决定》的执行情况时发现其不适当，重新进行审查而发生的。

　　２．审查的主体不同。申诉的审查主体，可能是终审审计机关，也可能是其上级审计机关。但复查的主体，则一定是原审计机关。

　　３．审查的客体不同。申诉的审查客体是《复审结论和决定》，即终审结论和决定。而复查的客体，则是原《审计结论和决定》，即原审计机关自己作出的《审计结论和决定》。

　　（二）申诉与复查的相同点

　　申诉与复查有以下两个相同点：

　　１．二者都是重新进行审查；

　　２．二者都无时效的规定。

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□ 作者：杨炳芝