第四章 城市规划的实施
第一节 新区开发和旧区改建
一、新区开发
（一）新区开发的概念
新区开发是指在城市建成区之外，集中成片地在一定规模的地段内，通过统一规划，合理布局、配套建设、综合开发，进行城市建设的一种活动。新区开发伴随着城市经济和社会发展，城市规模扩大，为了进一步满足城市生产、生活的需求，而逐步地发展起来。它是目前城市建设和发展的主要途径和重要组成部分。
（二）新区开发的作用。１．通过新区开发，达到疏散市区人口，调整市区用地结构，改善市区内的功能和环境，解决建成区内由于布局混乱、密度过高造成的种种弊病（如交通堵塞、居住条件恶化环境污染等），更好地保护旧城的传统风貌和特色。２．通过新区开发，为吸引外资、引进先进技术、开展横向经济联合，创造优良的投资环境。例如，沿海城市或大中城市集中建设的一批经济技术开发区，通过优惠政策和良好地投资环境，促进了城市经济改革、对外开放的发展。
３．通过卫星城镇的开发建设，工矿区的开发建设，可以有效地控制大城市市区人口和用地规模，并将需要迁出市区的项目，需要在城市兴建的大、中型项目，安置到卫星城镇、工矿区，形成比较完善的，以大城市为中心的城镇体系。
（三）新区开发的规划要求。１．新区的选址，应当尽量依托城市市区，充分考虑利用城市现有设施。２．要从实际出发，量力而行，开发规模、开发程序要符合当地的经济技术水平和能力，预先进行充分地论证，编制好开发区规划，有计划、有步骤地分期分批地进行，充分发挥开发区的综合效益。３．开发区的标准、设施水平应当适当提高，以吸引、促进市区人口和工业项目向外疏散。４．新区与市区应当有方便的交通和通信联系。５．新区开发应当按照社会化的要求，统一组织基础设施、公共设施的建设，新区内各个建设项目需要配套的市政公用设施，不能各行其是，重复建设、相互干扰，应当纳入新区或城市的统一的市政公用设施系统，不要自成体系，影响新区或城市功能的协调，造成不必要的浪费。
二、旧区改建
（一）旧区改建的概念
旧区改建是指在建成区内，对不能适应城市经济、社会发展的地区进行改造，对有保护价值的文物古迹、传统街区进行保护、利用，以改造、保护、发挥建成区的潜力、功能而进行的一种建设活动。城市旧区是长期发展过程中，逐步形成的进行各类政治、经济、文化活动的聚集地区。城市旧区体现了各个历史阶段的发展，具有较强的吸引力，但同时，也遗留下种种弊端。例如，许多城市旧区布景混乱、房屋破旧、居住拥挤、交通阻塞、环境污染、市政公用设施短缺，也不能适用，甚至妨碍了城市经济、社会的进一步发展。因此，只有通过旧区改建，才能挖掘旧区的潜力，发挥出它固有的优势，真正地实施城市总体规划的设想，实现城市的经济和社会发展目标。
（二）旧区改建的规划要求。１．旧区改建应当统一规划，合理布局，分期分批地实施。旧区改建的重点是设施简陋、交通阻塞、房屋破旧、污染严重的地区，对其应当采取集中成片地拆除改建。对部份住房质量低劣或设施短缺的地区，应当进行局部拆建、补齐。对房屋和各项设施基本完好的地区，应当加强维护、充分利用。２．旧区改建应当通过产业结构调整和企业的技术改造，改善用地结构，应当按照规划将产生严重危害和污染环境的企业迁出旧区，充分利用调整后的土地，建设科教文卫体育、办公商业等公益事业房屋及设施，增加城市绿化用地和城市基础设施用地，改善城市环境及景观，真正发挥旧区房屋、土地的价值，提高城市的综合功能和综合效益。３．历史文化名城，少数民族地区域市的旧区改建，应当充分体现传统风貌、民族特点、地方特色。４．旧区中具有重要历史意义、革命纪念意义，科学和艺术价值的文物古迹和风景名胜，代表城市传统风貌的街区、建筑物、构筑物等，应当切实采取保护措施，并划定保护区和建设控制区。
三、新区开发和旧区改建应当共同遵守的原则
（一）统一规划、合理布局的原则
无论是新区开发，还是旧区改建，还是各个建设项目的具体安排，都是为了实施城市规划。因此，新区开发、旧区改建、各个建设项目的选址、定点都必须进行统一规划，合理布局，选址、定点不妥，势必对城市生产、生活造成影响和损害。布局合理是城市规划的核心，通过统一规划才能保证选址，定点不妨碍城市的安全，不污染和破坏城市的环境。
统一规划、合理布局应当体现下列要求：１．新区开发或各个建设项目的选址、定点，应当有可靠的水源、能源、交通、防灾等条件；避开有开采价值的地下矿藏，有保护价值的地下文物古迹，工程地质、水文地质条件不宜建设的地段。
２．工业项目的选址、定点，应当满足专业化、协作化的要求；产生有毒、有害废弃物的项目不应选在城市主导风向的上风向和水源的上游地区；避开文物古迹和风景名胜保护区。３．居住区应当优先安排在自然环境优良的地区，与其相邻地区不得安排妨碍居民安全、卫生等的建设项目。４．道路选线应当同城市或对外交通设施相互衔接、协调，形成合理的交通运输体系；港口的建设应当合理利用和分配城市岸线，留有足够的城市生活岸线；铁路、过境公路的选线，机场、高压供电走廊的选址、定点，应当尽可能避开市区，避免割裂城市或造成城市有关功能运转失调、相互干扰。５．生产、储存易燃、易爆、剧毒物的建设项目的选址、定点，应当尽可能避开市区或居民区，并妥善考虑事故和废弃物的处理措施。
（二）综合开发、配套建设的原则。
综合开发、配套建设是一种城市建设方式、建设管理体制的重大改革。城市建设在过去以分散建设、零星插建的方式居多，８０年代初期，一些城市开始试行以"三通一平"或"七通一平"为主的土地综合开发，进而发展成配套设施齐全的房地产综合开发。在统一规划、合理布局的前提下，通过综合开发、配套建设保证了城市规划的实施，促进城市建设良性循环，提高了城市建设的经济效益、社会效益和环境效益。综合开发，配套建设的原则主要包括下列几方面的内容。
１．应当尽量避免零星分散地进行建设，选择适当的地段，集中成片地进行建设。避免零星征用土地，避免不进行或没有配套设施的住宅、办公、商业用房的建设，防止过多的零星插建，妨碍城市的发展，影响城市的生产、生活，恶化城市的交通、环境等。２．应当严格按照规划和合理的开发程序，先地下、后地上进行建设，保证基础设施先行和环境建设（绿化、学校等）同步实施。３．对集中成片地进行建设的新区开发和旧区改建，应当由取得综合开发资格的房地产开发公司统一组织。从勘测、规划、设计、征地、拆迁，道路、供水、供气、供热、供电、通信、排水、土地平整等工程建设到开发区内住宅、公用设施、生活服务设施、厂房等建设及出售，都由综合开发公司统一组织进行。开发公司实行企业化经营，开发资金，包括企业自有资金、国家基本建设投资、银行贷款和向用户预收定金等。４．实行综合开发要注意不能讲形式、论排场，盲目追求高速度、高标准。开发区的规模，多少、标准应当适应城市经济技术水平和城市经济发展的能力，从实际出发、量力而行。
第二节 选址意见书管理制度
一、选址意见书的概念和作用
选址意见书是建设单位在进行项目的可行性研究阶段，在设计任务书报批时，必须附具的，由规划行政主管部门出具的关于该建设项目，选在哪个城市，或选在城市中哪个方位及范围的书面文件。１９７８年国家计委、国家建委、财政部颁发的《关于基本建设程序的若干规定》中规定了，建设项目要认真调查原料、工程地质、水文地质、能源等条件，必须慎重选择建设地点，凡在城市辖区选点的，要取得城市规划部门的同意，并且要有协议文件。１９８５年、国家计委和城乡建设环境保护部颁发的《关于加强重点项目建设中城市规划和前期工作的通知》中规定，凡与城镇有关的建设项目，应按照城市规划条例的有关规定，在当地城市规划部门的参与下共同选址。大、中型建设项目在可行性研究阶段，应当把计划管理与规划管理有机的结合起来，从而保证各项建设有计划，按规划进行。选址意见书制度正是通过法律的形式将选址的规划管理固定下来，使设计任务书的编制符合城市规划要求，保证城市规划的实施。
二、选址意见书的程序
（一）建设单位在进行可行性研究报告阶段，应当邀请城市规划主管部门共同参加，就项目选在哪个城市，选在城市哪个位置进行调查研究和协商。
（二）建设单位在上报设计任务前，应当与城市规划行政主管部门协商项目的定点，协商一致后，由规划部门出具关于项目选在城市哪个位置的书面意见。
（三）建设单位在报批设计任务时，应当将选址意见书随设计任务书一并报批。审批部门应当遵重选址意见书关于项目定点的确定，没有附具选址意见书的设计任务书，审批部门不能擅自批准。
第三节 建设用地规划许可证制度
一、建设用地规划许可证的概念
建设用地规划许可证是由城市规划行政主管部门确定建设项目的用地位置和范围，证明建设项目符合城市规划，允许建设单位依此向土地管理部门申请征用，办理划拨土地手续的凭证。建设用地规划许可是对城市用地进行规划管理的重要制度，根据城市规划法第３１条，第３９条的规定，只有取得建设用地规划许可证后，才可向土地管理部门申请征用土地；未取得建设用地规划许可证，而直接向土地管理部门申请征用土地并取得批准文件的，批准文件无效，占用的土地退回。
二、城市规划用地管理的主要内容城市规划确定了城市总体布局和不同地段的使用性质、容积率、控制指标等。各类建设项目可以使用哪块土地，不可以使用哪块土地，在保证建设项目功能和使用要求的条件下，如何经济、合理的利用城市土地，必须符合城市规划。因此，为了保证城市土地利用和各项建设符合城市规划，任何单位和个人必须服从规划管理。
三、取得建设用地规划许可证的程序
（一）审核申请建设用地定点的批准文件（设计任务书、有关部门的批件等）是否具备合法性；（二）根据建设项目的性质、规模及外部关系（环保、消防、菜地等）征求各有关部门的意见；（三）核定建设项目的位置和范围，划出规划红线；（四）提出规划设计条件，作为进行总平面布置的依据；
（五）审查建设用地总平面布置，确认是否符合规划要求；
（六）核发建设用地规划许可证。
第四节 建设工程规划许可证制度
一、建设工程规划许可证的概念
建设工程规划许可证是建设单位提出申请，经规划行政主管部门审查，确认建设工程符合城市规划、并准予开工的凭证。建设工程规划许可证是证明建设活动合法、保护建设单位和个人合法权益的依据；是规划行政主管部门检查、验收建设工程，对违反建设工程规划许可证规定的内容进行处罚的依据。
二、建设工程规划管理的内容
对城市中各项建设工程实施严格统一的规划管理，是保证城市规划顺利实施的主要制度之一。它的主要内容包括下列几个方面。（一）各项建设必须符合城市规划，服从规划管理，其中各项建设活动包括，各类房屋及其附属物的建设；城市道路、桥涵、铁路、机场、港口、供水、供气、供热、供电等基础设施的建设；防灾工程（防洪、人防、抗震）、绿化工程（公园、绿地、雕塑等）、农贸市场、广告牌等建设；为完成上述工程或因其他需要进行的临时建设。（二）对建设工程的性质、规模、位置、标高、高度、造型、朝向、间距、建筑率、容积率、色彩、风格等进行审查和规划控制。（三）对道路的走向、等级、标高、宽度、交叉口设计、横断面设计及道路的附属设施进行审查和规划控制。（四）对各类管线（供水、供气、供热、供电、排水、通信等）的性质、走向、断面、架设高度、埋置深度、相互间的水平距离、垂直距离等进行审查和规划控制。
三、取得建设工程规划许可证的程序
（一）审查申请单位提交的批准文件是否齐备和合法。
（二）建设工程涉及相关行政主管部门的，征求有关行政主管部门的意见，如环境保护、交通、防疫、安全、文物等部门。
（三）提出规划设计要求，作为编制建设工程初步设计方案的依据。（四）审定初步设计方案是否符合规划设计要求。
（五）审查施工图，核发建设工程规划许可证。
第五节 现场检查和竣工验收制度
一、现场检查制度的概念、作用和内容
现场检查是指城市规划行政主管部门工作人员进入有关单位、或者施工现场，了解有无违章用地、违章建筑情况，检查建设工程是否符合规划设计条件或者要求、并对各类违章用地、违章建设活动进行处罚的活动。
进入现场，及时发现、纠正和处理各种违章用地、违章建设，才能保证城市土地利用和各项建设活动符合城市规划，保证城市规划的顺利实施。现场检查主要包括：有无未取得建设用地规划许可证，擅自征用和使用土地的行为；有无未取得建设工程规划许可证擅自进行建设的行为；在办理征用土地手续时，有无违背建设用地规划许可证规划的位置、范围的行为；在进行建设活动时，有无违反建设工程规划许可证规定的要求的行为等等。
任何单位和个人不得以保密等为借口阻挠规划工作人员进入现场，或者拒绝提供与城市规划管理有关的情况、文件、图纸等。城市规划工作人员在现场检查中接触或获得的有关单位和个人的技术秘密或业务秘密，应当严格保守，不得泄露。故意泄露有关单位和个人技术秘密或业务秘密造成经济损失的，应当承担相应的法律责任。
二、竣工验收制度的概念、作用和内容
竣工验收是指规划行政主管部门参加建设工程的验收，检查建设工程是否符合规划设计条件或要求，对符合城市规划的建设工程予以认可并准允交付使用的活动。根据城市规划法第３８条的规定，城市规划行政主管部门可以参加，也可以不参加建设工程的竣工验收，一般通常参加重要建设工程，即新建大中型建设项目或规划部门认为有必要参加验收的建设项目。
竣工验收是基本建设程序中的最后一个阶段，在立项阶段、征用土地阶段、设计和施工阶段中，通过选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，对建设项目是否符合城市规划进行了强有力的管理。规划主管部门参加建设工程的竣工验收，对建设工程是否符合城市规划进行最后把关，是对建设项目全过程实施规划管理不可缺少的重要组成部份，是保证建设活动符合城市规划的重要手段。
城市规划部门参加建设工程竣工验收，主要内容是检查建设工程规划设计要求。（一）检查建设工程的位置、用地范围是否符合建设用地规划许可证规定的要求。（二）检查建设工程的平面布局（坐标、建筑间距、管线走向、出入口布置、与相邻建筑物的关系）是否符合规划设计要求。（三）检查建设工程的空间布局（地下设施与地面设施的关系、建筑率、容积率、高度、层数、与周围建筑物的关系）是否符合规划设计要求。（四）检查建设工程造型（造型形式、风格、色彩、与围周环境的协调）是否符合规划设计要求。（五）检查建设工程各项经济技术指标、建设标准、建设质量等是否符合规划设计要求。（六）检查建设工程的配套设施（道路、绿化、停车场、雕塑等）是否符合规划设计要求。
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□ 作者：杨炳芝