第二章 环境保护法概述
第一节 环境保护法的概念和特点
一、什么是环境保护法
环境保护法是国家为协调人类与环境的关系，保护与改善环境而制订的调整人类在开发利用、保护改善环境的活动中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。目前，国内外对环境保护法的定义还未形成一致的意见，各种说法很多，无论是哪一种定义，基本上都包含了下述几层意思：
（一）国家制订环境保护法的直接目的就是为了协调人类与环境的关系，迫使人类必须按照自然界的客观规律进行开发利用环境；
（二）环境保护法要保护的是整个环境而不是某一种自然资源或环境要素，这必然要通过防止自然环境破坏和环境污染来保护人类的生存环境，维护生态平衡；
（三）环境保护法要协调人类与环境的关系，只能调整人与人之间的社会关系才能做到。人们只有在一定的社会关系下才能从事生产活动，与环境相联系。
二、环境保护法的特点
环境保护法的特点是环境保护法与其他法律部门存在本质区别的体现，搞清其特点，是深刻领会和掌握环境保护法的精神实质的必要条件。环境保护法的特点有：
（一）具有科学技术性
环境保护法的科学技术性实际上是环境保护法的科学性与技术性的总称。其科学性是指环境保护法必须反映、体现生态科学、环境科学等规律。其技术性是指环境保护法必与技术同步，不能超越技术发展的现状和最近可预见的将来的可能性；而且环境保护法本身包括了大量的标准、技术规范和操作规程，这些标准和规程成为环境保护法律规范的一部分。
环境保护法要求人们按自然界的客观规律行事，这样在开发利用环境时，采取各种适当的严格的工程、技术及其他科学措施。这样，环境保护法就不得不把大量的技术规范乃至操作规程包括在其中，便使环境保护法具有了极强的技术性。
（二）具有区域性
环境保护法的区域性是环境本身的区域性及一定范围内人类确定的环境功能的区域性决定的，其含义是：环境保护法的制定与实施应当与环境及环境功能的特点相适应，即应当因地制宜。环境保护法的区域性表现在很多方面，如：在立法权方面，授权省级的国家权力机关或行政机关根据国家法律、结合本地区实际情况，制定具体地方性法规；在立法内容中确立重点环境保护区的严格保护制度；在标准方面，国家授权省级人民政府制定地方环境质量补充标准和地方污染物标准，而且，在国家标准中对不同功能的地区要求制定不同的标准。
（三）具有综合性
环境保护法的综合性是环境对象的系统性、环境问题的复杂性、环境事物的多部门性等因素所决定的。其表现为：环境保护法以宪法为指导思想和立法依据；以专门环境保护法规为基干，兼含行政法、民法、诉讼法、劳动法、刑法、经济法及国际法的有关规定，并以环境标准为其配套部分。由此看出其具有综合性。
（四）具有社会的广泛性
由于环境是一国国民生存的条件和基础，因此，一个国家的环境保护法所要保护的是全体国民的生存条件，它要符合全社会和全民族的根本的、长远利益。环境质量的好坏，只有极少数情况下才会对不同阶级的人产生不同的影响，而绝大多数情况下对所有的人的影响是相同的。环境的改善不会只对上层人物带来好处而损害广大人民的利益，正因如此，使得环境保护法具有极广泛的社会性。
（五）具有共同性
环境保护法要解决的环境问题是人类所面临的共同性问题。解决这类问题的理论根据和遵循的途径也是基本相同的。环境破坏和环境污染的产生、防止、治理等不会因社会制度、意识形态不同而有很大的差别。因此，环境问题的共同性带来了解决该问题的对策、措施、手段的共同性。
世界各国都在探索解决环境问题的办法，有些国家已取得了某些成功的经验，这些经验往往可为他国所采用。因此，世界各国环境法中相近或相似的，可以互相吸收引用的规定也比较多。
第二节 环境保护法律关系
一、环境保护法律关系的概念环境保护法律关系是指环境保护法的主体之间，在利用、保护、改善环境的活动中形成的并由环境保护法律规范所调整与确认的权利义务为内容的社会关系。
国家把人们在保护环境活动中形成的社会关系确认为环境保护法律关系，说明国家要对这个领域的活动，进行法律调整，以此加强国家对环境的管理，人们在这个领域的有关的活动要受到法律的制约和产生法律后果。
二、环境保护法律关系三要素
（一）主体
环境保护法律关系的主体是指依法享有良好环境的权利和承担保护环境的义务的环境保护法律关系的参加者，即国家、国家机关、企事业单位，其他社会组织和公民个人，而且是没有权利能力的限制，这就更加体现出该法律关系主体的广泛性。
（二）客体
环境保护法律关系的客体是指该法律关系主体的权利与义务所指向的对象。该法律关系的客体有物和行为。
１．物。环境保护法律关系中的物是指表现为自然物的各种环境要素。该物必是人类可以控制和影响的，具有环境功能的自然物。
２．行为。在环境保护法律关系中，主体的权利和义务，则表现为从事一定的行为或不得从事一定的行为。
第三节 环境保护法的基本原则
环境保护法的基本原则是指被我国环境保护法所确认的、体现了我国环境保护工作基本方针、政策，是国家环境管理和执法中应遵循的基本准则。我国环境保护法的基本原则有：环境保护与经济建设、社会发展相协调的原则；预防为主、防治结合的原则；奖励综合利用原则；开发者养护，污染者治理的原则；环境保护的民主原则。这些原则是一个相互联系和制约的整体。贯彻其中某一项原则，则同时要求实施其他原则；违背其中一项原则，则构成对其他原则的违反。
一、环境保护与经济建设、社会发展相协调的原则
提出这一原则的宗旨是，环境保护与经济建设，含城乡建设，必须同步规划、同步实施和同步发展，实现经济效益、社会效益、环境效益的统一。贯彻这一原则应采取以下措施：
（一）把环境保护纳入国民经济和社会发展计划，是保障环境保护与经济建设保持一定的比例关系，实现协调发展的根本措施。因为我国国民经济和社会发展计划是协调各种比例关系实现综合平衡的必经程序。这样从宏观上协调环境保护与经济发展的比例关系，使工业及城市污染防治取得成效，缓解环境急剧恶化的严重局势。
（二）要制订一套与国民经济总体计划相协调并能真正反映和落实环境保护的目标、任务和办法的环境保护的计划指标和统计指标体系。这样才能真实无虚地落实到各地区和工矿企业，真正将环境保护纳入国民经济和社会发展计划。如《国民经济和社会发展第七个五年计划时期国家环境保护计划》（１９８６-１９９０）。对环境保护的基本任务、奋斗目标，对重点城市的环境保护、经济区和城市群的环境保护、工业污染防治……环境保护的宣传教育、环境设备工业等都作了明确说明和规定。这就可以使环境保护的目标、指标和要求落实到实处而得以实现。
（三）从微观上控制环境污染，应将环境保护纳入有关部门的经济管理与企业管理中去，使环境保护计划得到具体落实，这是使环境保护与经济发展相协调的重要措施。
二、预防为主、防治结合的原则
这项原则是指采取各种手段、措施防止环境问题的产生和恶化，把环境污染和其他破坏控制在维持生态平衡、保护人体健康和保障社会物质财富能持续、稳定增长的限度内。
预防为主，并不排斥必要的治理，因为预防工作无论作的多么完善，也难免会出现污染和破坏。从目前情况看，由于种种原因，我国环境问题是非常严重的，如不加强和加速治理工作，则达不到宪法所规定的"保护和改善生活环境和生态环境"的要求。我国是发展中国家，由于资金，技术等方面的限制，在建设过程中，我们很难筹集巨额资金用于污染治理。根据我国国情，采取预防为主、防治结合的原则，尽量将污染损害消灭在生产过程中；对已产生的污染，我们则根据污染损害的原因采取综合的措施控制环境污染，运用各种办法治理污染达到环境目标的要求，实践已证明这是一条把环境保护与经济建设协调起来，投资少、见效快、收益大的途径。
为了更好地贯彻预防为主、防治结合的原则，必须作到两点：
第一，要全面规划、合理布局。环境保护必须纳入国家的、地方的、部门的及各行各业的发展规划；在安排工业、农业、城市、乡村、交通等建设时，要充分注意环境保护与经济发展各方面协调关系。根据自然条件、经济条件，合理布局功能区和生产力，防治对环境的污染和破坏，开发自然资源时，要维持生态平衡。既要注意经济效益，又要注意环境效益，保持环境质量的最佳总体规划方案。
第二，制定和实施环境管理制度。为了贯彻预防为主、防治结合原则，必要有一套完整的环境管理制度，如环境影响评价制度、"三同时"制度、土地规划制度等。
三、奖励综合利用的原则
综合利用是指把物质生产过程和消费过程中排放的各种"废弃物"最大限度地利用起来，使社会生产和消费的排泄物，减少到最低限度，以取得经济效益和环境效益相协调的社会效益。奖励综合利用早在１９７３年的环境立法中就被确认了。自１９７３年的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》开始，把"综合利用，除害兴利"，列为１０项规定的第四项。此后，相继制订颁发了近十几个法规，对奖励综合利用，治理"三废"作了具体规定。
（一）国家鼓励企业积极开展资源综合利用，对综合利用资源的生产建设，实行优惠政策。要求企业实行一业为主，多种经营，尽量把"三废"消灭在生产过程中。
（二）防止新污染源的产生，对排放污染物的新建、改建、扩建项目，对污染处理设施工程要严格与主体工程执行"三同时"的规定。
（三）对重要的自然资源的开发要进行综合利用，综合利用生产的产品要优先发展。对矿产、森林、江河、湖海等重要资源的勘探开发，要严格按"综合评价，综合利用、综合开采"的规定进行。
（四）为鼓励企业进行综合利用，而实行"谁投资谁受益"的规定。企业用自筹资金建设综合利用项目，其收益归企业所有。所生产的产品，不列入国家分配计划、企业可自销、法律有规定产品除外。对独立核算的车间、工段、分厂，其综合利用产品执行独立计算盈亏，投产５年内免交所得税、调节税；生产产品在《资源综合利用目录》内的，减免产品税。
（五）对于本单位不能利用的"三废"，其他单位利用应免费供应，严禁变相收费。
（六）综合利用的技术引进项目和进口设备、配件，可与技术改造项目同样享受减免税、优先安排外汇等优惠待遇；出口综合利用产品可实行外汇分成。
（七）开展综合利用的资金，靠企业自筹；社会效益大而企业又不受益的项目，要纳入国家计划，予以扶持；银行可予贷款扶持，还贷期限可延长。综合利用项目的折旧基金，全部留成企业用于综合利用设备的更新改造。
（八）国家设立综合利用奖，奖励对发展综合利用有贡献的单位和个人。
四、开发者养护、污染者治理的原则
开发者养护、污染者治理的原则是个相对独立的概念。开发者养护是指对环境和自然资源进行开发利用者，有对其进行恢复、整治、养护的责任。污染者治理是指对环境造成污染者对其污染源和被污染的环境进行治理的责任。这一原则并不排除各级人民政府、环境保护部门负责组织区域性的综合治理，完成多部门、多地区、多单位的协调工作。
关于污染者的责任在《环境保护法》中规定："产生污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度，采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。""排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。"为了贯彻这一原则，我国制定了一系列的措施和制度。
（一）我国以法律的形式规定了对自然资源的开发者强制性的整治与养护的责任。这在《环境保护法》第１８条、第１９条的规定中得以充分体现。在《草原法》、《森林法》、《矿产资源法》、《水土保持工作条例》、《土地管理法》等单行法规中对此都有具体规定。
（二）实行环境保护目标责任制。这在《环境保护法》第１６条中规定："地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施，改善环境质量。"即要具体规定各级领导从省、市、区、县直到基层企业厂长，在任期内的环境目标和管理指标，并建立相应的检查、考核、奖励办法。这样就促进了环保机构的建设，加强了环保部门监督管理职能，促进了企业污染的防治工作。
（三）规定限期治理污染的制度。国家在１９７８年对１６７个重点污染单位，下达了２７７项污染源限期治理，到１９８５年基本完成了。１９８９年国家又拟定了第二批污染限期治理项目１４０项，各地区也先后安排了第一批、第二批地方性限期污染治理项目，其效果是明显的。说明该原则的贯彻是对污染严重的企业实行限期治理的一种强制性和十分显效的措施。这是加快区域污染治理、改善区域环境状况，并且是省力、省物、省财的好办法，达到环境效益和经济效益并取的效果。
五、环境保护的民主原则
民主就公民群众有自由、平等的权利在良好的环境中生活，并受法律的保护。环境保护的民主原则是讲在环境保护过程中要切实依靠群众，使环境的专业管理与人民群众监督管理相结合，把环境保护变为全体公民的事业。从我国有关的法律规定也赋予了公民这种权利。
（一）宪法规定，中华人民共和国的一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事物，管理经济和文化事业，管理社会事物。当然，环境保护也是一项民主事业，必然要有人民群众参预管理。
（二）从群众与环境保护的密切关系看，公民的生活、劳动于环境中，受到环境的影响，环境的污染和破坏直接危害广大公众的健康与生命，环境状况优劣关系着每位公民的根本利益。而且在宪法第２６条规定："国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。"《民法通则》第８３条之规定中就有保证公民的通风、采光权，《环境保护法》第１条就规定了："为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法"。这实际上是规定了公民的环境权利。因此，群众对保护环境蕴藏着巨大力量和智慧。
（三）公民有对污染破坏环境的行为进行监督、检举和控告的权利。我国的《环境保护法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》等法律、法规中都对公民享有监督、检举和控告的权利作了规定，充分体现了环境管理的民主原则。公民的这种权利受到法律的保护，被检举、控告的单位、个人不得打击报复，否则要予以行政、民事乃至刑事的制裁。但就公民参予环境管理、监督、检举这一问题上还存在许多困难，有待于在行使权利的程序、形式等方法上给予具体的规定。
第四节 环境保护法的体系
一、我国环境保护法体系的组成
（一）宪法
宪法中对于环境保护的规定，是环境保护法的基础，是各种环境保护单行法律、法规的立法依据。宪法中对环境保护作了一系列的规定。如宪法的第９条、第１０条、第２２条、第２６条之规定，为我国环境保护立法和环境保护活动提供了立法依据和活动原则。
（二）环境保护法
环境保护法是根据宪法赋予的权利而制订的。在环境保护法体系中，除了宪法外它占居着核心的最高位置。它是一部综合性的实体法，对环境保护的重要方面作了全面具体的规定：
１．规定了环境保护的任务、目的；
２．规定了环境保护的对象、范围；
３．规定了环境保护的原则、制度；
４．规定了保护自然环境的要求和开发利用自然资源者的义务；
５．规定了对造成环境污染者的要求和承担的义务；
６．规定环境管理机构的权限和职责；
７．规定了一切单位和公民对保护环境的权利和义务；
８．规定了违反环境保护法的法律责任。
（三）环境保护单行法规
环境保护单行法规是以宪法、环境保护基本法为依据制订的，但它又是宪法、环境保护基本法在保护环境中某种特定要素的或特定的环境社会关系调整的具体化。它在环境保护法体系中数量最多，所以占居着重要的地位。具体包括：
１．土地利用规划法：（１）国土整治法；（２）区域整治、开发规划法；（３）城市规划法；（４）村镇规划法。
２．污染防治法：（１）水污染防治法；（２）大气污染防治法；（３）噪声污染防治法；（４）海洋环境保护法；（５）防止船舶污染海域管理条例；（６）农药法（农药登记规定；农药安全使用规定；农药登记规定实施细则；农药安全使用标准）。
３．自然保护法：（１）森林法；（２）草原法；（３）矿产资源法；（４）野生动物保护法；（５）渔业法；（６）水法；（７）土地管理法；……
４．环境管理行政法规：（１）环境标准管理办法；（２）全国环境监测管理条例；（３）建设项目环境保护管理办法；
（４）关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定；……
（四）环境标准
环境标准是环境保护法体系中的一个特殊的不可缺少的组成部分。它是具有法律性质的技术规范。它具有规范性；法律约束性；是经授权的国家机关制定、颁发、废止的。环境标准主要包括：
１．环境质量标准：（１）生活饮用水卫生标准；（２）大气环境质量标准；（３）渔业水质标准；（４）地面水环境质量标准；（５）放射防护规定；（６）工业企业噪声卫生标准；（７）核电厂环境辐射防护规定等。……
２．污染物排放标准：（１）造纸工业水污染物排放标准；
（２）合成洗涤剂工业污染物排放标准；（３）纺织印染工业水污染物排放标准；（４）钢铁工业污染物排放标准；（５）锅炉烟尘排放标准；（６）汽车柴油机全负荷烟度排放标准；……
３．基础标准和方法标准
基础标准和方法标准是一种特殊的标准。环境质量标准及污染物排放标准的种类繁多，其制订工作很复杂，需要有些共同遵循的原则、方法及操作规程等。基础标准是制订环境标准的原则、指南，对全国统一的名词、符号、术语等作出规定；方法标准是对全国普遍适用的试验、监测、分析、取样、统计等各种方法所作的统一规定。所以说基础标准和方法标准是制定环境标准时的依据，是制订、执行环境标准的基准。而环境的基准的含义如何理解？人们知道，环境中的任何污染物都会对人或其它生物造成一定程度的危害。但是，环境从来就不是绝对"洁净"的。那么，总存在这样一种情况，即在污染物处于某一浓度时，人或生物长期地暴露其中，不会发生不良的或者有害的影响。这种污染物的最高浓度就称为此污染物对该生物的环境质量基准即环境基准。
环境基准是个动态的相对的概念。它是个客观值，是由污染物和被污染的生物间反应作用的关系所确定的。环境基准不是环境标准，没有法律约束力，它是制订环境质量标准的依据。但环境质量标准又不完全按环境基准制订，还要考虑社会的、经济的技术等因素，为此，环境质量标准是自然客观因素及社会、经济、技术等因素的综合标准，具有法律约束力。我国正在加紧进行基础标准和方法标准的制订工作。
（五）其他部门法中关于环境保护的法律规范。
这类法规的内容很庞杂，涉及到民法、行政法、刑法、劳动法、经济法及各部门法中有不少关于环境保护的法律规范，这些法律规范，也是环境保护法体系的组成部分。
二、环境保护法体系中法律规范的分类
（一）宪法性规范
前面讲过，主要是确定关于环境保护工作在国家生活中的地位，规定国家对自然资源的利用政策、公民在环境方面的权利和义务等。这些内容主要在宪法和环境保护基本法中规定。
（二）技术性规范
除宪法之外的其他环境保护规范都是围绕技术性规范的实现而规定的。这些技术性规范都是上升为法律规范的技术性规定。一般操作规程是人的行为准则，而这些技术规范在环境保护法中也表现为行为规则。不过，它不是处理人与人之间的关系时应遵守的行为规则。
环境保护法中的技术规范是根据人类已掌握的科学技术知识及为保护整个环境或某环境要素的需要而制定的。它必然是随着科学技术的发展而发展。
（三）其他法律规范
为了弥补行政法、民法、刑法对环境保护的不足和空缺，而在环境保护法中加以规定有关行政法律规定、民法及刑法的有关规定。
（四）诉讼规律规范
环境法中有关诉权、被诉者的范围、举证责任及证据的法定有效性等规定。这些规定不适宜用于民事、刑事及行政诉讼的诉权的规定。
上一章目 录下一章
□ 作者：杨炳芝