第四章 基本建设管理体制
第一节 基本建设投资管理体制
我国目前经过基本建设管理体制的改革，基本上已实现了多元化投资的管理体制。其表现是：利用外资大量增加；各家银行对固定资产投资贷款的发放量增大；企业自筹资金大量增长；国家发行重点建设债券和企业发行企业债券的资金用于投资。
基本建设投资从内容上看，其来源有：财政预算拨款；银行信贷资金；部门和企业的自筹资金；合资、集资；发行重点建设债券和企业债券筹集资金。其投资形式有：拨款、贷款、入股集资等多种方式。为此，基本建设投资管理体制的内容，主要是对财政预算投资，银行信贷资金和企业自筹资金的管理。
什么是基本建设投资管理体制？基本建设投资管理体制，是指对基本建设资金的预算、供应、使用、回收、考核等各种相互联系的管理方式的总称。目前我国是按行政系统来设置基本建设投资管理机构的。各级基本建设投资管理机构有不同的职责和任务。
一、各级计划委员会的主要职责
（一）参加制定中长期和年度基本建设计划，组织计划的实施，并根据实际情况对计划进行必要的调整。
（二）严格执行基本建设程序，组织和督促各部门、各单位做好建设前期工作，对违反基本建设程序的做法要加以制止或追究责任。
（三）抓好建筑工业的技术改造的规划和协调工作，抓好施工机械、新型建筑材料和建筑设备的生产。
（四）根据国家的规定，制有关的基本建设方面的计划管理、项目管理、投资管理规章制度。
（五）组织重大项目和大中型建设项目的竣工验收。
二、建设单位的任务
（一）委托设计，收集、审查并及时向设计单位提供设计所必须的基础资料，参加设计文件、概算的审查。
（二）编制建设计划和建设财务计划，并组织施实。
（三）组织并协助施工单位作好材料、设备等物资的采购及供应工作。
（四）协助施工单位做好施工准备工作，办理土地征购、居民拆迁、清除障碍，申请建筑执照和爆破等特殊施工许可证，确定建筑物、道路、上、下水道座标和中心线，办好施工用水，电、通讯等手续。
（五）做好生产准备工作，招收、培训工人，组织专门班子或机构，原材料、燃料的订货等。
（六）办理好竣工工程的验收和工程结算及财务决算。
三、设计单位的任务
（一）根据设计任务书，选址报告进行设计，按规定要求如期向委托单位提供设计文件。
（二）编制初步设计和设计文件的概算、预算。
（三）配合施工单位处理好施工中的问题。
四、施工单位的任务
按时按质的把各种材料建造成建筑物和构筑物，按设计文件把各种设备组织安装形成生产能力。参加工程竣工验收，按约进行维修试车等。
第二节 基本建设资金管理制度
一、基本建设"拨改贷"资金管理规定
《关于国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》对基本建设投资拨款改贷款的管理作了细致明确的规定。
（一）"拨改贷"项目的管理
大、中型项目由国务院各部门和各地区提出计划，由国家计委综合平衡确定，列入国家基本建设计划。小型项目分别由国务院各部门和各省、自治区、直辖市确定，列入当地的基本建设计划。
按项目性质不同实行浮动利率，对同行业内部不同产品的建设项目实行调节利率。国家对利率实行统一管理。但是对"拨改贷"的基本建设投资目前暂不执行统一利率。
（二）对基本建设"拨改贷"资金实行本息偿还的制度。借款单位要先用企业的自有资金归还贷款，再按国家规定用交纳所得税以前的利润归还贷款。
对于非生产性、经营性确没有偿还能力的建设项目，国家规定可免于归还贷款及利息。这些项目主要有：１．国防科研项目；２．各级各类学校项目；３．医院、科研、行政机关、物资储备项目；４．防洪、排涝工程、市政工程、国防边防公路、边境县以下邮电通信项目；５．其他非经济部门所属非营业性的，无偿还能力的项目对由于价格不合理，投产后盈利太低的项目和前期项目被撤销，归还贷款确无能力的项目，经过审核批准后，可酌情部分或全部豁免贷款本金和利息。
（三）对基本建设信贷资金的管理
基本建设信贷资金是指建设银行利用存款发放的基本建设贷款。
《中国人民银行基本建设贷款暂行办法》对基本建设信贷资金的管理制度主要规定有：
１．贷款项目的管理（１）大、中型项目由国务院各部门和各地区提出项目计划建议书，由同级建设银行审签后，上报国家计委审批，并同时将项目计划建议书抄送建设银行总行。小型项目计划建议书由建设银行和主管部门共同商定，联合下达贷款项目计划。（２）贷款项目应具备下述条件，建设银行方予以贷款。
借款单位须是独立核算、有偿还能力、能承担经济责任的单位。其项目必是纳入国家基本建设计划，并经批准的且有设计任务书和初步设计、概算；在项目总投资中，应具有３０％的自有资金，并按规定提前存入建设银行；项目所需的设备、材料、施工力量落实并能保证按期竣工投产；产品在国内外市场上有竞争能力的，经济效益高，能按期还本付息；借款单位有借款的担保单位。
２．贷款利率的规定。（１）国家重点项目基本建设贷款，实行优惠利率，不论期限长短，一律按年息５．０４％计息，如交通运输，建筑材料和能源及节约能源等基本建设项目。
（２）一般项目，贷款期一年以内的，按年利率５．０４％计息；一年以上至三年以下的，按年利率５．６６％计息；三年以上五年以下的，按年利率６．４８％计息；五年以上十年以下的，按年利率７．２％计息；十年以上的，按年利率７．９２％计息。１９８５年国务院以国发（１９８５）９３号文件规定了统一的固定资产贷款利率：
年限 月息B 年息％
一年以下（含一年） ６．６ ７．９２
一年——三年（含三年） ７．２ ８．６４
三年——五年（含五年） ７．８ ９．３６
五年——十年（含十年） ８．４ １０．０８
十年以上 ９．０ １０．８０
二、自筹资金管理的规定
基本建设自筹资金有：地方各级财政自筹资金，可用于基本建设的为：上年财政预算结余资金、当年财政超收分成和总预备费及地方预算外的某些专项资金；各主管部门、企事业单位可用于基本建设的自筹资金为：企业专用基金、利润留成、基本建设收入留成、投资包干结余分成等。
《加强基本建设自筹资金管理的暂行规定》对上述自筹资金的使用作了规定。
（一）自筹资金的计划管理
对用于基本建设的自筹资金要纳入基本建设计划。各地区、各部门要按照国家计委下达的自筹基本建设控制计划编制本地区本部门的自筹基本建设计划。根据自筹资金和综合平衡情况在国家确定的规模基础上可向上浮动１０％。浮动的１０％要按２０％的税率征建筑税，浮动超过１０％的还要加征建筑税。对超计划的自筹基建投资和用于小型项目的银行贷款投资按１９８７年国务院在《建筑税暂行条例》中规定要征收２０％的建筑税，对计划外的项目征收３０％的建筑税。
对有关人民生活迫切需要的，建设条件比较简单的部分非生产性自筹投资国务院１９８５年１号文件规定可以不纳入基本建设计划。其主要有：
１．用地方、企业机动财力和预算外资金安排的中、小学校建设；
２．用县级地方机动财政和预算外资金安排的县级及县级以下医院、保健站、文化馆、体育馆、图书馆、博物馆的建设；
３．用养路费、扩建公路；
４．用城市维护建设资金安排的新建、扩建城市道路和新增公共交通车辆购置；
５．老企业用自有资金安排的职工宿舍。上述投资项目到了１９８７年后除了第１项投资仍不纳入基本建设计划外，余者都要纳入计划管理。
（二）建设银行对自筹资金的管理
凡是经批准用于基本建设的自筹资金，一律要交由建设银行管理，专户存入，按"先存后批，先批后用"的原则使用。建设单位要在使用资金的半年以前将资金足额存入建设银行，到期方可使用。
建设银行对自筹基本建设资金的使用要进行监督、管理，帮助搞好成本管理和经济核算。
三、对国内合资建设的管理
根据《国家计委、国家经委、财政部、中国人民银行、中国人民建设银行关于国内合资建设暂行办法（试行）》（１９８２年）和１９８４年颁发《关于国内合资建设的暂行办法（试行）的补充规定》对国内合资建设的管理范围、方式资金使用作了规定：
（一）合资建设的范围
合资建设不受部门、地区及所有制的限制。根据各自的优势，按照协商进行组合。中央与地方、城市与农村、全民与集体、工业与农业、工业与商业、农业与商业、军工与民用合资建设项目的重点要着眼于发展国民经济最急需的和供应市场、出口商品等短线缺门产品及重大节能措施等产品上。
（二）合资建设方式
合资建设的形式由合资各方协商确定，可以共同投资、联合经营，可以是产品、半产品的补偿贸易，可以是参加投资后，按投资额享受部分产品的使用权，可以是入股的方式。
（三）资金的使用
１．作为合资建设不得使用下列各项资金：（１）应上交的税收、利润、折旧基金和资金占用费；（２）国家拨给有指定用途的款项；（３）银行贷款、流动资金或以其他名义借贷的款项；（４）不得以农田作为直接投资，但可用征用土地补偿费入股；（５）生产技术不得作为投资。
２．可以用下列财产和资金作为合资各方的投资：（１）场地、厂房、设备；（２）企业结余的企业基金，利润留成资金；
（３）国营、集体企业以税代利征收所得税后的各项留成结余资金；（４）地方机动财力；（５）国家预算投资；（６）国家规定可以使用的其他资金。
（四）合资项目的管理
对于所有合资项目都必须纳入有关各部门和地方的固定资产投资计划。合资项目若进行基本建设，应按规定的基本建设程序进行。总投资额达到１０００万元以上的，必须按基本建设程序履行。
对于投资项目的基本建设由各自一方向自己主管单位提交合资协议书，经核准后，再由合资各方联合编报设计任务书。其内容应包含基本建设程序，合资方式、各方投资比重、利润、产品分享方案、管理方式、企业隶属关系等。
四、利用外资进行基本建设的管理如何利用外资进行基本建设，这要根据国务院于１９７９年发布的《关于使用国外贷款引进技术和进口设备的基本建设项目在外汇、财政、基建计划上的处理办法》和１９８３年发布的《中华人民共和国中外合资经营企业法》及《中外合资经营企业法实施条例》和《关于对外借款有关问题的通知》的有关规定，归纳起来有下列一些管理规定和要求：
（一）对审批程序的规定
利用外资进行基本建设的手续按不同项目分别有不同的规定：
１．引进项目是由进出口公司管理委员会会同国家计委，组织国家经委、国家科委、财政部、外贸部、机械工业部、中国银行、中国人民建设银行、物资总局等部门参加审查，审查的内容：（１）人力、物力、财力和国民经济计划的安排是否平衡及落实情况；（２）技术是否先进；（３）地质资源是否可靠；（４）价格是否合理，设备有无国内制造配套的可能，外资筹措及还本付息的条件等。
２．利用国外贷款引进技术和进口设备，分别由主管部门或省、直辖市、自治区按项目建议书的要求提出申请，经进出口公司管理委员会和国家计委审核同意后，才可进行技术考察、技术谈判、非正式询价。
３．属于国家统借统还的项目，计划任务书批准后，由财政部会签中国银行。
４．计划任务书批准后，属于"自借自还"的项目，由中国银行和借款单位签订相应的借款合同。
（二）对使用外资的计划管理
１．在外汇计划中，要按国家统借统还和部门地区借款分别列明收入和还款支出情况。
２．在财政计划中，要将统借统还的外汇在预算收入中列入"国外借款收入"，预算支出中列"使用国外贷款项目的拨款支出"。
３．在投资计划中，要列"利用国外借款投资"。
利用国外贷款，包括买方信贷、卖方信贷、开发基金、协力基金、自由外汇、补偿贸易等项贷款。大、中型建设项目，必须纳入外汇、财政和固定资产投资的长期计划和年度计划，进行综合平衡。
（三）对中外合资项目的管理
１．对出资方式的规定。对于出资者可以用建筑物、厂房、机器设备、物料、工业产权等作价出资。可以用外币出资，用外币出资应按交款当日的我国外汇管理局公布的外汇牌价折算成人民币或约定的外币。
２．对中外合资项目设立的程序规定。合营企业的项目建议书和初步可行性研究报告，由中国合营者向企业主管理部门申报。经企业主管部门审查同意后再转报审批机关批准后，合营各方便可进行可行性研究工作，而后再决定签订合营协议、合同、章程等文件。
（四）财政、银行对利用外资的监督管理
利用外资的项目，在建设和还款过程中，必须按照批准的引进计划、基本建设程序、同国外方签订的合同规定进行，定期向财政部门、中国银行和建设银行报告资金使用和偿还情况。国内单位借入外汇资金，一定要存入中国银行，并在该行开户。如确需在国外存款，则必须经中国银行同意。银行和财政部门有权对工程的资金的使用和进度进行检查，对资金使用不当或不按合同规定归还贷款时，有权采取制裁措施。
五、对建设债券资金的管理
债券是一种有价证券，是一种借款凭证。国家在建设资金不足的情况下，采用发行债券的办法来筹集建设资金，为了对利用债券资金进行建设的管理，国家制定颁发了《国务院关于加强股票、债券发行的通知》和《企业债券管理暂行条例》及《关于发行电力建设债券的暂行规定》等法规。
（一）国家重点建设债券的管理规定
根据《国务院关于发行国家重点建设债券和重点企业债券的通知》规定，其内容有：
１．对债券资金使用的管理。重点企业债券主要用于有偿还能力的国家重点建设项目。由部门通过投资计划分配给各企业。
２．债券的发行要按规定以财政部的名义发行，其发行所集的资金由代发行的银行统一交存人民银行，拨给建设银行作为"拨改贷"专项资金，以"特种拨改贷"形式向建设单位发放贷款用于投资。
３．对债券期限、利率的规定。期限为三年，到期由财政部按利率为年息６％向单位还本付息；以利率为１０．５％向个人还本付息，两者均不计复利。
４．对债券本息的偿还规定。作为"特种拨改贷"的建设项目建成投产之后，可以用所得税前利润归还贷款本息。
（二）重点企业债券管理的规定
对重点企业债券管理主要从以下几个方面加以规定：
１．对发行单位和票面内容的规定。只有全民所有制企业才可以发行债券。所有其他机关团体、事业单位、集体所有制企业、公民个人都不得发行债券，也不允许委托其他部门代表发行债券。
发行债券必须用于保证国家计划内的重大建设项目，严禁用于计划外的固定资产投资。债券票面的内容应载明下列事项：（１）企业名称、地址；（２）票面利率、面额；（３）还本付息期限及方式；（４）发行日期、编号；（５）发行企业的印记、企业法定代表人的签章；（６）审批机关批准发行的文号、日期。
严禁以摊派方式发行企业债券。债券的票面格式要经中国人民银行认可才可发行。
２．对企业债券的申请和审批的规定
发行债券的企业应按《企业债券管理暂行条例》规定公布发行债券的章程或办法。章程或办法中应确切指明的内容为：（１）企业经营管理情况；（２）企业自有资产净值；（３）发行债券的目的、效益预测、债券总面额、还本付息方式及风险责任的承担。
发行债券的企业应先向中国人民银行或其分支机构提出申请。发行债券申请书还应附有营业执照、主管部门同意发行债券的证明文件、计划部门准予进行固定资产投资的批准证明、发行债券的章程（办法）、企业上两个年度和上一个季度经主管部门或会计师事务所签证的财务会计报表等有关资料。
中国民银行对企业发行债券实行分级审批制度。中央直属企业报由人民银行总行审批，地方企业报由人民银行的同级分支机构审批。
３．对企业发行债券利率的规定。企业发行的债券票面利率不得高于银行相同期限居民储蓄定期存款利率的４０％。
４．对债券的发行和转让的规定。发行债券的企业可以由企业自己发售，也可以委托银行或其他金融机构代理发售。
债券购买者可以到各专业银行或其他金融机构办理转让手续将债券有偿转让。
５．法律责任。对违反企业发行债券的有关规定者，中国人民银行有权责令企业停止违法活动，并冻结其发行债券所筹资金，通知其开户银行停止对其贷款，且可处以违法金额５％以下罚金。对于非法经营债券发行业务的，没收非法所得，并处以罚款，责令停止非法行为。对于有关责任人员可预以行政处分和经济处罚。
第三节 基本建设物资、设备供应管理制度
一、建设材料管理体制１９８４年，国家对建筑业和基本建设管理体制进行改革。国务院发布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》。此规定决定：改革建筑材料供应方式，逐步由物资部门将材料直接供应给工程承包单位，由工程承包单位实行包干包料。物资供应单位实行按项目承包供应责任制，由工程承包单位和中国基建物资配套承包联合公司签订承包合同，确立供需双方的权利、义务和责任。
根据《基本建设材料承包供应办法》，对基本建设材料的供应办法作了规定。地方建材可以采用招标办法，选定供货单位，承包供应。
二、对基本建设材料供应办法的规定
根据《基本建设材料承包供应办法》规定，建材所需单位可依据审批机关批准的基建项目的设计文件，提出材料品种、规格、数量及材料预算金额，与物资承包供应公司签订承包供应合同。合同中要明确双方的权利、义务和责任。
三、对基本建设所需设备供应的规定
根据１９８４年制定的《机械工业部成套设备承包暂行条例》规定，对基本建设所需成套设备实行成套承包供应的办法。
（一）承包供应的范围。对基本建设项目需要的机械设备（大型设备、专用设备），通用设备、非标准设备均可以采用承包供应，至于承包供应的具体范围可由供、需双方协商确定。
（二）承包供应形式。１．委托承包形式；２．按设备费包干；３．招标投标形式。不论采用何种承包供应形式，均要签订设备成套承包供应合同。
第四节 基本建设工程预算管理规定
基本建设预算管理是基本建设管理立法的重要内容，是加强基本建设法制工作的主要环节。根据国家制定和颁布一系列的有关对基本建设概预算管理的法规中可以归纳成下列几方面：
一、对基本建设预算管理的基本要求
（一）预算的内容要包括：
１．概预算编制说明；
２．项目总概算或预算数额；
３．单项工程综合概预算；
４．单项工程概预算；
５．其他工程和费用概预算；
６．主要建材表；
７．钢材明细汇总表与补充单位估价表。
（二）工程预算的编制：
１．工程概预算的编制由设计单位负责；
２．施工图预算的编制由设计单位负责，可邀施工单位，建设单位参加；
３．一个项目的设计是由几个设计单位共同完成的，则由主管部门指定负责主体设计的单位牵头组织编制汇总工程的总概、预算。
（三）概预算的审批：
１．概、预算随设计文件送审；
２．项目的初步设计和概算、施工图设计和预算，按项目隶属关系分别由主管部门和省、自治区、直辖市有关部门审批。
（四）对工程预算的审查：
建设银行要对工程的概预算进行审查，审查的项目有：
１．工程量；
２．预算单价的套用；
３．施工管理费用。
（五）对工程预算审查的形式有：
１．单独审查；
２．委托建设单位审查；
３．建设银行、建设单位、设计单位、施工单位一同会审。
二、建设总费用的构成
建设项目总费用依据１９８５年国家计委和中国人民建设银行的规定应由以下三部分构成：
（一）建筑安装工程费用建筑安装工程费用包括直接费用、间接费用和法定利润。
１．直接费用。包括人工费，材料费，施工机械费（使用费），其他直接费用；
２．间接费用。包括施工管理费和其他间接费用；
３．法定利润。指施工单位按照国家规定提取的利润，一般为人工费的２．５％。
（二）工程建设其他费用
工程建设其他费用是指根据有关规定应在基本建设投资中支付，并列入项目概算中的一些单项费用。
（三）预备费用。
预备费用是指在初步设计和概算中难以预料的工程费用。
预备费用＝（单项工程费用＋其他费用）×预备费率
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□ 作者：杨炳芝