第九编 城市规划法
第一章城市规划法概述
第一节 城市规划法的概念和适用范围
一、城市规划法的概念
城市是一定区域内政治、经济、文化的中心。建国四十年来，国民经济和社会的蓬勃发展，推动了我国城市化的进程，城市在整个经济和社会发展中占有十分重要的地位，发挥着愈来愈大的作用。
城市规划是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定城市性质，规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合步署和具体安排。城市规划是城市建设的基本依据，是保证城市土地合理利用和城市生产、生活协调运行的重要手段。实践经验证明，要把城市建设好、管理好首先必须把城市规划好。只有科学合理地编制城市规划，明确城市的发展方向，发展格局，通过规划指导建设和管理，在规划的引导和控制下，逐步实现城市经济和社会发展目标。因此，在城市建设过程中，城市规划始终处于"龙头"的重要地位。
城市规划法是调整在编制、审批和实施城市规划过程中发生的各种社会关系，保障城市中的土地利用及各项建设活动符合城市规划，对违反城市规划法的行为进行处罚的各种规范性文件的总称。
城市规划法从广义上讲，包括《中华人民共和国城市规划法》，国务院发布的《中华人民共和国城市规划法实施条例》，建设部发布的《城市规划编制办法》、《城镇规划体系编制办法》和选址意见书管理办法等部门规章，各省、自治区、直辖市人民代表大会或人大常委会审议通过的中华人民共和国城市规划法实施办法，各省、自治区人民政府、省会所在地城市人民政府、国务院批准的较大的市的人民政府发布的关于城市规划管理的地方行政规章等。另外还包括《土地管理法》，《环境保护法》、《文物保护法》基本建设投资法、市政公用事业法等法律、法规中有关城市规划管理的内容。
二、城市规划法的适用范围
（一）城市的含义按照国家有关划分城乡标准的规定，直辖市、设市城市、建制镇属于城市的范畴。因此，城市规划法所规定的城市是指按国家行政建制设立的直辖市、市、镇。其中镇不是指以镇一词命名的自然村，他们属于农村的范畴。建制镇主要有县人民政府所在地的镇和其他县以下的镇。我国的建制镇数量较多，其规模、发展水平差异较大，但从性质上说，都是城市型居民点，都是一定区域内政治或经济或交通或文化的中心。从城市化的趋势及发展上看，为了避免建制镇的盲目发展，浪费土地、布局混乱，环境污染，要求其编制城市规划，按规划进行建设是非常必要的，另外未设镇建制的工矿区居民点，应当参照规划法执行。因为这些居民点，伴随着城市化的进程，必将逐步达到建制镇的标准。这些居民点，事先编制城市规划，按照规划进行建设，就可以保证在设立行政建制后，使城市建设顺利地承前启后。
（二）城市规划区
城市规划法地域上的适用范围是指城市规划区。所谓城市规划区包括：城市市区；城市近郊区；远离城市市区、近郊区的机场、水源地、重要交通设施、基础设施、风景名胜区等建设用地；城市人民政府认为需要统一进行规划控制的区域。城市规划区的具体范围由城市人民政府在编制总体规划划定，凡在城市规划区内进行与城市规划有关的土地利用和各项建设活动都必须遵守城市规划法的有关规定。
城市规划区范围不宜过小，也不必过大，范围过小，势必造成城市外围建设失控，城乡结合部管理混乱，影响城市的进一步发展。范围过大，也不符合规定城市规划区的基本含义。过去有些城市的城市总体规划中没有城市规划区的具体界限，这既不利于实施严格的规划管理，也造成了规划管理与土地管理等相互矛盾、各自为政的现象。城市规划法颁布之后，已经划定城市规划区的城市应当依据规划法的原则规定进行调整，没有划定城市规划区的城市应当抓紧补划，并报城市总体规划的原审批机关备案。
（三）与城市规划有关的土地利用和各项建设
１．土地利用活动。城市土地是指各项城市建设用地，土地利用也就是利用土地进行城市建设的活动。城市土地包括国有土地和城市规划区内的集体土地。土地法规定，城市土地的利用必须符合城市规划。城市规划法第二十九条规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。因此，无论是出让土地、转让土地使用权或者征用集体土地都必须符合城市规划。例如，出让一幅土地，出让前必须由规划行政主管部门规定该幅土地的用途、规划要求，才能够进行出让。转让土地使用权，受让人在取得土地使用权之后，必须遵守该幅土地原来规定的用途和规划要求。再例如，征用集体土地进行建设时，必须由规划部门选址定点，取得建设用地规划许可证后才能办理办征用土地的手续。
２．各项建设活动。所谓各项建设是指与城市规划管理有关各项建设。它包括：以新建、扩建、改建的方式进行各类房屋的建设；城市道路、桥梁、地铁、港口、机场及附属设施等城市基础的建设；各类防灾工程（抗震工程、人防工程），绿化工程（公园、绿地、雕塑等）及其它工程（农贸市场、广告牌等）的建设。例如，建造一幢住宅，必须事先由规划部门提出规划设计要求（容积率、建筑率、立面、颜色等），设计图纸经审查符合规划要求，取得建设工程规划许可证后，才能施工。
在城市规划区进行土地利用和各项建设活动的有关部门、单位和个人，其活动必须符合城市规划，并服从城市规划行政主管部门的规划管理。
第二节 城市规划法律关系
城市规划法律关系是城市规划法确认的具有权利和义务内容的一种社会关系。这种法律关系体现的是国家与集体或个人，集体与个人，个人与个人之间的关系。例如，单位建设住宅，建设用地及建筑的高度、密度、造型等是否符合城市规划，在建设活动中表现出来的双方当事人之间的权利义务关系，就是城市规划法律关系。城市规划法律关系是以国家强制力保证其实现的一种社会关系，如果义务人不履行应尽的义务，致使对方的权利受到侵犯时，就会受到行政处罚或者引起行政诉讼。
一、城市规划法律关系主体
城市规划法律关系的主体，即参与城市规划法律关系的当事人。他们享有和承担这种法律关系确认的权利和义务，他们包括国家（城市规划行政主管部门）、法人和自然人。在这种法律关系中享有权利的一方是权利主体，承担义务的一方是义务主体，有些情况下，双方当事人既是权利主体，又是义务主体。例如，单位在办理征用土地手续之前，必须到城市规划行政主管部门申请建设项目的选址定点，取得建设用地规划许可证之后，才能向土地管理部门依法申请征地。城市规划行政主管部门即是权利主体，单位即是义务主体。城市规划行政主管部门享有审查批准、颁发建设用地规划许可证的权利，同时也负有受理申请，在规定的时间完成审查批准申请的义务，建设单位负有提供文件，申请的义务，也享有依法获得建设用地规划许可证的权利。
二、城市规划法律关系的客体
城市规划法律关系的客体是指权利义务所指向的物和行为。没有客体，其主体也就失去存在的意义。城市规划法律关系客体，即物和行为的主要内容有：物，包括建设用地和各种建筑物、构筑物及其附属设施；行为，包括在城市规划区内进行土地利用和各种建设活动。建设用地的位置、界限，新建，扩建，改建的行为作为客体，与主体构成了完整的城市规划法律关系。
第三节 城市规划法的基本内容
一、城市规划法的制定过程
《中共中央关于经济体制改革的决定》明确指出："城市政府应该集中力量做好城市规划、建设和管理"。１９７９年开始着手起草城市规划法（草案）。１９８２年原城乡建设环境保护部，将城市规划法（草案）报送国务院。１９８３年１２月，国务院在讨论城市规划法（草案）时，认为当时城市各项改革刚刚起步，一些重要的经济关系和管理体制有待通过实践进一步理顺，决定先以行政法规的形式颁发。１９８４年１月５日国务院颁发了《城市规划条例》，它的颁布标志着我国城市规划工作开始纳入法制轨道。１９８６年５月，全国人大四次会议的代表提出尽快制定城市规划法的议案，之后城市规划法纳入全国人大常委会和国务院立法计划。随后，原城乡建设环境保护部开始组织起草，在收集国内外有关资料，广泛进行调查研究的基础上，组织有关部门和各方面专家进行反复论证，１９８７年８月正式上报国务院。经国务院法制局审查后，１９８９年１０月国务院审议通过，并报全国人大常委会。全国人大常委会第十一次会议审议通过了城市规划法，并于１９８９年１２月２６日以国家主席令第２３号予以公布。城市规划法是我国建设领域第一部法律，是对我国４０年城市规划工作理论和实践的总结，它的颁布和实施将保障我国城市规划事业在法制的轨道上健康发展。
二、城市规划法的基本框架和主要内容城市规划法共六章，４６条。第一章，总则，共１０条。分别规定了立法的目的和任务，适用范围，基本方针，城方规划与相关规划的关系，国家和地方的管理体制及公民的权利和义务。第二章，城市规划的制定，共１２条。分别规定了城镇规划体系，城市规划的概念、内容、阶段、种类，编制城市规划的基本原则，审批城市规划的程序和权限，调整和变更城市规划的程序和权限。第三章，城市新区开发和旧区改建，共５条。分别规定了新区开发和旧区改建遵循基本原则，新区开发的规划要求，旧区改建的规划要求。第四章，城市规划的实施，共１１条。分别规定了对城市的土地利用和各项建设实施统一的规划管理，选址意见书，建设用地规划许可证，建设工程规划许可证，现场检查、竣工验收等管理制度。第五章，法律责任，共５条。分别规定了违反规划管理的行为，应当给予行政处罚的种类，对城市规划行政主管部门工作人员违法行为的处罚，不服行政处罚的解决程序等。第六章，附则，共３条。分别规定了制定实施城市规划法的条例及实施办法，城市规划法生效日期和《城市规划条例》废止。
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□ 作者：杨炳芝